一、制定《江苏省建筑节能管理办法》的背景
建筑节能是在保证建筑使用功能和室内热环境质量的前提下，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，降低建筑使用过程中能源消耗的活动。改革开放以来，特别是近年来，党和政府高度重视建筑节能工作，积极运用法律手段推动和保障建筑节能政策措施的贯彻落实。全国人大常委会于1997年制定、2007年修订了《中华人民共和国节约能源法》，对建筑节能提出了明确要求；于2005年制定了《中华人民共和国可再生能源法》，进一步对太阳能等可再生能源在建筑上的推广应用作出了明确规定。2008年，国务院制定了《民用建筑节能条例》，对新建建筑节能、既有建筑节能、建筑用能系统运行节能等作了全面规范，为在全社会更好地推动建筑节能工作提供了有力的法制保障。
江苏是经济大省，也是资源小省、耗能大省，人多地少，资源和能源比较匮乏是客观省情。江苏还是建筑大省，全省每年新增建筑面积近1亿平方米，建筑领域能源需求增长较快，目前，建筑能耗已占全省总能耗的20%以上。随着产业结构的改善升级，以及人民生活水平的不断提高，建筑能耗还将持续增长，建筑节能潜力巨大。近年来，我省的建筑节能工作取得了较大的发展和进步，对实现节能优先的发展战略和建设节约型社会作出了积极贡献。同时，也出现了一些新的情况和问题，如新建建筑尚未全部达到建筑节能标准、既有建筑节能改造困难较大、公共建筑耗电量过大、供热采暖系统运行效率低、建筑节能激励措施不够等。为有效解决这些问题，迫切需要根据《节约能源法》、《再生能源法》、《民用建筑节能条例》相继出台的新形势，结合我省实际，确立相应的制度和措施，加强对建筑节能的管理，降低建筑使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率。
二、《江苏省建筑节能管理办法》的主要内容
《办法》从服从并服务于我省经济社会发展全局的高度，对新建建筑节能、既有建筑节能改造、可再生能源建筑应用、建筑用能系统运行节能，进行了全面系统的规范，特别是在与人民群众生产、生活密切相关的太阳能、地热能等可再生能源以及建筑节能新技术、新材料的推广应用等方面，提出了明确的要求，充分体现了以人为本、关注民生、促进发展的立法理念。《办法》主要有以下几个方面的内容：
（一）完善建筑节能全过程监管制度。为了从源头上防止和遏制边建设高能耗建筑、边进行建筑节能改造的现象，《办法》对新建建筑节能的全过程监管制度进行了完善，在项目可行性研究、规划许可、设计、施工图审查、施工、监理、工程验收、商品房销售等阶段，都提出了明确的节能专项要求。《办法》还强调，编制城乡规划应当考虑利用节能因素。建筑节能规划和相关专项规划，应当明确工作目标、重点任务、实施步骤和保障措施等内容。建设单位不得要求设计单位、施工单位、监理单位降低建筑节能标准进行设计、施工、监理，不得擅自变更施工图节能设计内容。在建工程的建筑节能措施应当作为施工现场公示信息之一，在施工现场出入口等显著位置予以公示。
（二）大力推动可再生能源在建筑中的推广应用。据测算，未来10年，我省可再生能源在建筑中的应用，可望产生1826亿元的产值，前景十分广阔。为此，《办法》要求，新建建筑的采暖制冷系统、热水供应系统、照明设备等应当优先采用太阳能、浅层地能、工业余热、生物质能等可再生能源，并与建筑物主体同步设计、同步施工、同步验收。政府投资的公共建筑应当至少利用一种可再生能源。新建宾馆、酒店、商住楼等有热水需要的公共建筑以及十二层以下住宅，应当按照规定统一设计、安装太阳能热水系统。《办法》还鼓励既有居住建筑和宾馆、酒店、商住楼等有热水需要的公共建筑在进行节能改造时，设计、安装太阳能热水系统，并要求物业服务企业应当为业主安装太阳能热水系统提供方便；鼓励江、河、湖、海附近的建筑使用地表水源热泵系统，并按照有关规定减免水资源费；鼓励结合城市建筑物、公共设施建设一体化太阳能光伏并网发电设施，对道路、公园、车站等公共设施应当推广使用太阳能光电照明系统；鼓励对建筑的屋顶、墙面等部位实施绿化；鼓励农村地区推广沼气等生物质能技术应用。
（三）积极推进既有建筑节能改造。针对我省既有建筑节能改造任务重、经费少、困难多的问题，《办法》作了以下几方面的规定：一是确立既有建筑节能改造的原则。《办法》规定，既有建筑节能改造应当根据当地经济、社会发展水平和地理气候条件等实际情况,有计划、分步骤地实施分类改造。二是强化对既有建筑节能改造的管理。《办法》规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当对本行政区域内既有建筑的建设年代、结构形式、用能系统、能源消耗指标、寿命周期等组织调查统计和分析，制定既有建筑节能改造计划，明确节能改造目标、范围和要求；国家机关办公建筑和大型公共建筑年耗能超定额标准的，应当优先列入既有建筑节能改造计划。三是明确既有建筑节能改造的标准和要求。《办法》规定，国家机关办公建筑、政府投资和以政府投资为主的公共建筑的产权人，应当根据既有建筑节能改造计划，制定建筑节能改造方案，编制施工图设计文件，经施工图审查机构审查合格后组织施工；实施既有建筑节能改造，应当优先采用门窗改造、遮阳、改善通风等低成本改造措施；既有建筑围护结构的改造和供热系统的改造，应当同步进行。四是确立既有建筑节能改造的负担方式。《办法》规定，国家机关办公建筑的节能改造费用，由县级以上地方人民政府纳入本级财政预算；居住建筑和教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业使用的公共建筑节能改造费用，由政府、建筑所有权人共同负担；鼓励社会资金投资既有建筑节能改造；从事建筑节能改造服务的企业，可以通过协议方式分享因能耗降低带来的收益。
（四）加强建筑用能系统运行节能管理。一是明确监管责任。《办法》规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当会同有关部门建立建筑节能运行监管体系，制定相应管理制度；县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当按照国家和省的相关制度和技术导则，组织有关机构开展建筑能耗调查统计、评价分析、监测、公示等工作。国家机关办公建筑、大型公共建筑、建筑节能示范工程和财政支持实施节能改造的建筑，应当对建筑能源利用效率进行测评和标识，并将测评结果予以公示，接受社会监督。二是明确建筑围护结构和用能系统的日常维修义务。 《办法》规定，建筑物所有权人、使用权人或者受委托的物业服务企业应当按照国家和本省建筑节能规定，对建筑的围护结构和用能系统进行日常维护，不得人为损坏；发现损坏的，应当及时予以修复或者更换。三是明确室内空调温度控制要求。《办法》规定，使用空调采暖、制冷的公共建筑，除特殊用途外，室内空调温度的设置夏季不得低于二十六摄氏度，冬季不得高于二十摄氏度。
（五）积极采取政策扶持和经济激励措施。主要有三个方面：一是资金支持。《办法》要求，县级以上地方人民政府应当安排建筑节能专项资金，用于鼓励和扶持新建建筑节能示范、既有建筑节能改造、可再生能源建筑应用、建筑用能系统运行节能、绿色建筑和低能耗建筑建设，以及相关的科技研究、标准制定、技术推广、产品开发和示范工程建设等建筑节能工作。各类政府投资项目应当发挥建筑节能示范作用。二是金融扶持。《办法》明确，政府引导金融机构对既有建筑节能改造、可再生能源的应用，以及建筑节能示范工程等项目提供支持。三是税收优惠。《办法》明确，企业从事建筑节能项目所得，以列入国家税收优惠目录的资源作为主要原材料生产建筑节能产品取得的收入,以及购置用于建筑节能专用设备的支出，按照国家规定享受税收优惠。
三、贯彻落实《江苏省建筑节能管理办法》的主要措施
（一）认真组织宣传和学习培训，切实贯彻《办法》的各项制度和要求。《办法》是在总结多年来我省建筑节能工作实践及国内外相关立法经验基础上制定的政府规章，是国务院《民用建筑节能条例》的地方重要配套法规。宣传、贯彻和实施《办法》是加快建设资源节约型、环境友好型社会和促进经济社会可持续发展的一项重要工作。需要广泛利用各类新闻媒体和宣传工具，通过培训、讲座等形式，组织好《办法》的学习、宣传，为《办法》的实施营造浓厚的社会氛围，切实把《办法》的精神和内容宣传落实到参与工程建设和管理的各方主体，增强其依法开展建筑节能活动的意识，真正把《办法》规定的各项制度、措施和要求落到实处。
（二）认真履行法定责任义务，扎实推进建筑节能工作。各级建设行政主管部门作为建筑节能监督管理的主管部门，将认真履行《办法》赋予的职责，加强对贯彻施行《办法》的组织领导，建立完善建筑节能工作管理体系，统筹推进新建建筑节能、既有建筑节能改造、可再生能源建筑应用、建筑用能系统运行节能管理等工作。各级建设行政主管部门要进一步完善从立项审批、规划设计、专项审查、施工许可、竣工验收到房屋销售等各个环节的全过程闭合监管，认真组织建设、开发、勘察设计、施工、监理、施工图审查等单位学习贯彻《办法》，增强法律意识，自觉按照《办法》规定和要求，履行法定职责和义务，确保新建建筑执行节能强制性标准。研究适宜、经济的节能改造技术和相关政策措施，落实好既有建筑节能改造工程财政补贴制度，加快推进既有建筑节能改造。积极推进太阳能、浅层地热能等可再生能源与建筑的一体化应用，积极发展低能耗建筑和绿色建筑。加快省市两级建筑节能监测平台建设，扎实做好建筑运行节能管理，推动全省建筑节能工作再上一个新台阶。
（三）加大行政执法力度，切实做好《办法》贯彻落实情况的监督检查。全省各级建设主管部门将以《办法》颁布实施为契机，切实履行建筑节能监督管理职责，加大监管力度、严肃查处违反《办法》的行为，重点查处违规颁发建设工程规划许可证、施工许可证，违反建筑节能强制性标准进行建设、设计、施工、监理，使用国家明令禁止的不当技术、工艺、材料及设备等行为，依法对违法行为进行处罚，对有关责任人进行责任追究。
四、《江苏省建筑节能管理办法》适用范围的考虑
《办法》在适用范围方面，主要有这样几个考虑：一是从宏观角度来说，建筑节能包括新建建筑节能、既有建筑节能、可再生能源在建筑上的推广应用、建筑用能系统运行节能等四个主要方面，《办法》对这几个方面都是适用。；二是建筑节能从构成来说，大致可以分为这样两个方面，一个是工业的建筑节能，一个是民用的建筑节能。对工业建筑节能，《办法》考虑主要是由市场调节。民用建筑节能是《办法》规范的主体；第三，对农民自建的低层的住宅采用建筑节能措施采取了一个特殊的规定，没有作出强制性的规定，从江苏推进城乡一体化的要求出发，积极鼓励农民自建的住宅能够采用建筑节能措施。
五、建筑节能与普通百姓的关系
建筑节能是全社会节能的一个重要方面，在我省占到全社会节能份额的20%左右，从全国来说大约是28%左右。到08年底，全省累计建成建筑节能建筑所节约的标准煤达到498万吨，减少二氧化碳排放量1121万吨，相当于节电160亿千瓦时，社会效益相当显著。就普通老百姓而言，建筑节能带来的好处主要是两个方面：一是老百姓的居住环境、居住舒适度得到改善；二是日常使用能源的开支将得到一定的节约。
从舒适度来讲，根据目前的统计和技术检测，普通不节能的建筑和按照标准实施的节能建筑相比，大概同样气侯条件下温度要差到五度，太阳好的话，在最冷的天气下可以不开空调。从节约支出来看，根据测算，按照现在国家强制性标准的50%设计建造的节能建筑，一年可以节约能源开支600块钱。
六、关于既有建筑的节能改造的实施
建筑节能这项工作从01年开始起步，05年全面实施。除了新建建筑以外，对以往年度建设的大量的不节能建筑，也就是既有建筑，要通过一定的措施，改善它的舒适度和居住环境，节约能源。既有建筑建造主要是两个方面，一个是公共建筑，一个是居住建筑。公共建筑中政府财政投资的项目要带头作出示范，既有建筑由于产权关系的变动等因素，改造的难度相对大多了。虽然难度大，但是居住建筑这块，还是有一些比较适用的技术、方法和机制，推动我们居住建筑的节能改造。如南京市政府从三年前就开始每年拿出一定的资金，采取政府拿一点，单位拿一点，老百姓自己拿一点（每个平方米320元），低保户和困难户由政府全包的方法，对七十年代、八十年代建造的一些房子的旧钢窗实施了节能改造，节能效果可以达到20%到30%，效果非常明显，而且老百姓非常欢迎。但要全面实施居住建筑的改造，目前看还不成熟，还要通过不断的研究和试点。
七、十二层以下的建筑强制安装统一的太阳能和城市景观的协调
太阳能热水器是可再生能源在建筑上应用的重要方面，太阳能热水器也是一个比较成熟的技术和产品，应用了二十年，不断地得到完善和成熟。强制推行十二层以下的建筑装太阳能，主要基于两个方面：一是作为节能减排的重要措施。根据测算，一户一天用太阳能热水器可以省两度电；二是从城市的景观考虑，太阳能热水器随便安装，随便排放，确实会给城市景观带来影响。通过强制和统一设计，安装、验收，才能实现建筑节能和城市景观的协调统一。
八、物业公司协助业主安装太阳能的制度规定
《办法》明确规定，物业服务企业要积极配合业主安装太阳能。这个问题主要是针对一些老的建筑，就是既有建筑安装中存在的矛盾，纠正片面强调城市景观，阻止或者妨碍业主安装太阳能。要求物业公司承当这方面的协助义务，主要就是为了解决美观和安全两个方面的问题。当然，对既有建筑统一设计安装太阳能，可以更好地解决这个问题，达到既能满足老百姓的节约能源的要求，又不影响城市景观，确保安全。
九、建筑节能和推高房价
按照节能标准建设的节能建筑和按照原有标准建设的建筑相比，成本是肯定会增加的。就住宅而言，个别舒适度要求高的高档建筑房价比较高只是属于个别现象，对于大多数达到一般标准的普通居民住宅，按照节能标准建设的建筑增加的房价不会非常多。根据测算，按照目前50%的设计标准，增加的成本是有限的，大概也就在100到120块钱一个平方。但从建筑全生命周期来看，使用成本却是降低的，增加的成本将可以通过能源的节约使用得到回收。从另一个方面来说，居住的舒适度情况却大不一样。比如南方的不少地区冬天没有采暖，随着大家生活水平的提高，节能建筑可以提供更为舒适的居住条件。
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