仇保兴:供热计量改革工作力度

加大供热计量改革工作力度
确保完成建筑节能任务目标
——仇保兴副部长在2010年北方采暖地区
供热计量改革工作会议上的讲话

同志们：

　　今天我们在天津市召开2010年北方采暖地区供热计量改革工作会，也是一次经验交流的现场会。会议的主要目的是贯彻落实党中央、国务院关于节能减排的战略部署和住房城乡建设部、发展改革委、财政部、质检总局联合下发的《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》（建城[2010]14号）文件精神，加大推进供热计量改革力度，促进建筑节能工作。刚才有七个单位介绍了他们的经验，是值得学习和推广的。等会儿，姜伟新部长还要做重要指示。下面我先讲几点意见，主要分工作进展、取得的经验、存在的问题、下一步工作重点和几点具体要求五个方面。

　　一、供热计量改革进展情况

　　过去的一年，各地对供热计量改革工作重要性认识有了明显的提高，尤其是2009年北方采暖地区供热计量改革工作唐山会议后，各地都采取了许多的行动。

　　一是组织领导进一步加强。2009年唐山会议后，河北、青海、山东、山西、甘肃等地纷纷召开供热计量改革工作会，贯彻唐山会议精神，主动积极地研究问题，出台实施方案和配套政策，落实责任，部署任务，供热计量推行比较顺利。河北省规定，2010年采暖季前各市既有大型公共建筑要全部完成供热计量改造，既有居住建筑供热计量及节能改造完成2000万平方米以上；所有新竣工建筑和完成供热计量改造的既有建筑，全部实行供热计量收费，全省供热计量收费面积达到3000万平方米。山东省要求，2010年采暖季前安装温控与热计量装置的所有建筑，全部试行按热量计价收费。地级城市中有31个地级城市以市政府名义印发了供热计量改革的实施方案或实施意见，明确了供热计量改革目标以及建设、发改、物价、财政等部门责任分工等。

　　二是分户计量收费面积稳步增加。2009年出台供热计量价格和收费办法的地级以上采暖城市有48个，实现供热计量收费1.5亿平方米，比2008年增加了1亿平方米。天津市、山东省、河北省、吉林省、山西省、甘肃省等地的物价和建设主管部门还及时制定了供热计量价格指导性文件。这些文件的发布对推进供热计量改革起了重要的作用。

　　三是新建建筑供热计量设施安装比例有较大的提高。北方地区大部分省市都出台了新建建筑强制安装供热计量装置的政策和文件。2009年北方采暖地区15个省、直辖市、自治区新建建筑3.4亿平方米，其中达到安装分户供热计量装置的有1.6亿平方米，占新建建筑总量48％，比2008年提高了14个百分点。地级以上采暖城市中有61个已经都明确规定了必须按照供热计量要求进行设计、安装供热计量和温控装置。否则不予出具施工图审查合格证明、不予发放施工许可证、不予验收备案、不得销售、不予供热等。这个“五不”政策的出台大大促进了供热计量改革。有没有执行“五不”政策已经成为检验一个地方是真改还是假改、是忽悠上级改还是利国利民改的重要标准。

　　四是“十一五”既有居住建筑供热计量及节能改造任务有望按期完成。截至今年7月底，北方采暖地区15个省、自治区、直辖市已经完成既有居住建筑供热计量及节能改造的面积1.2亿平方米，占国务院下达的“十一五”期间1.5亿平方米改造任务的80％。加上正在改造的，预计今年采暖季前，完成既有居住建筑供热计量及节能改造的面积将达到1.7亿平方米。

　　五是2009年供热计量检查结果通报。2009年底我部开展了建设领域节能减排检查，其中供热计量改革检查涉及14个省（自治区、直辖市）、25个地级城市和9个县级城市。天津、河北、山东、北京等省（直辖市），西宁、长春、青岛、东营、延安、呼和浩特等地级以上城市以及榆中、迁安、志丹等县级城市供热计量改革工作目标明确，责任落实，政策配套，措施有效，工作成效明显。检查发现，黑龙江等省，中卫、定西等地级城市，肇东、中宁、共和等县级城市供热计量收费相对进展较慢。在受检的123个新建建筑工程项目中，发现没有安装供热计量装置，违反工程建设标准的项目19个，并下发了执法通知书。其中：

　　北京市1个（金顶街三区经济适用房项目）；河北省石家庄市1个（中基礼域项目），秦皇岛市1个（湾海一号项目）；山西省太原市1个（和泰小区1号楼项目）；内蒙古自治区乌海市1个（蒙西世纪城项目）；陕西省西安市3个（中海国际社区熙岸项目、雅逸花园项目、玄武花园项目）；辽宁省大连市1个（幸福e家五期6区6-1号楼项目）；吉林省长春市1个（万盛理想国1期E组团3号、14号住宅楼项目）；黑龙江省哈尔滨市1个（远大都市名都项目），鸡西市1个（丰烨名居8号楼项目）；甘肃省兰州市1个（金地商务大厦项目）、定西市2个（正立瑞丽佳苑项目、中华路中学教学楼项目）；宁夏自治区银川市1个（园丁家园项目），中卫市1个（美利城市花园项目）、中宁县1个（世纪花园锦绣苑项目）；青海省海南州1个（民族中学教学楼项目）。

　　二、供热计量改革取得的经验

　　各地在推进供热计量改革的过程中，积极探索，取得了许多很好的经验。这些经验值得大家认真学习、借鉴和运用。概括起来，主要有五个方面：

　　一是发挥政府主导作用是供热计量改革的基础。供热计量改革只有在省市政府的统一领导下，明确各部门分工和责任，建立强有力的督查机制，才能顺利推进。河北省将供热计量改革列入省政府对基层45个考核指标中的一票否决内容，以省政府名义给各市下达供热计量收费指标，要求市长亲自抓。新疆自治区把供热计量改革作为各城市参加“天山杯”竞赛评比的主要指标。天津市制定《供热单位供热计量量化考核办法》，对先进单位及个人进行表彰和奖励。青岛市制定供热计量收费奖励政策，2009年对实行供热计量收费的三家供热企业给予了300万元奖励。这些经验证明，供热计量改革搞得好还是坏，与政府主导作用成正比。城市主要领导能不能带头、能不能出面号召、能不能亲自动员对推进供热计量改革非常关键。

　　二是推进立法是供热计量改革的保障。目前天津、河北、山东、北京、山西等省市以民用建筑节能条例、供热管理条例等形式将供热计量改革纳入了地方性法规或行政规章。《天津市供热用热条例》规定，供热单位不按照供热计量规定实施计量收费的，由市和区、县供热办公室责令限期改正；逾期不改正的，处三万元以上十万元以下罚款。《河北省民用建筑节能条例》规定，新建民用建筑未配套建设供热采暖分户计量系统，未安装温度调控装置和供热系统调控装置，由县级以上人民政府建设主管部门责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款。各地回去后，要参考这些处罚规定，结合实际情况，制定本地区处罚规定，处罚手段不仅可以包括罚款，还可以包括吊销执照、许可证等。

　　三是发挥供热企业主力军作用是供热计量收费的关键。天津开发区泰达热电公司将供热计量收费作为法律赋予企业的神圣职责，加强六大环节管理，切实发挥了供热计量收费主力军作用。承德市热力集团自2003年开始实施供热计量，采取了“四步走”的政策，既壮大了自己的力量，又提高了企业的效益，在不增加热源的情况下，供热面积增加了1/3。连续3年不仅没有出现计量和温控装置欠账问题，并同步实现了计量收费的全覆盖。从这些经验可以看出，推进供热计量收费，必须明确供热企业是实施主体。对拒不实施计量改革或计量收费的供热企业经教育拒不改正的，要尽快撤换企业负责人。

　　四是引入合同能源管理模式是促进供热计量收费的有效途径。合同能源管理是行之有效的节能措施。天津、承德、石家庄、唐山、长春、安阳等城市积极探索合同能源管理推进供热计量改革，效果非常好。实践证明，采用合同能源管理的模式，把市场和政府的力量组合在一起，不仅可以解决供热计量资金困难的问题，同时还可以解决供热企业在节能诊断、改造、计量收费、热表检测、热表维修等方面力量不足的问题，而且用户的节能积极性也可以调动起来。所以说，引入合同能源管理模式，供热企业、用户、节能服务公司三方都可以获得利益，国家也可以实现节能减排目标。

　　五是多渠道筹集资金是可持续推进既有居住建筑供热计量及节能改造的有效方法。山东、山西等地将既有居住建筑供热计量及节能改造与建筑抗震加固改造、旧城和城中村改造、小区综合整治相结合，有效地节约了资金，降低了成本。内蒙古、山西财政按中央奖励资金1:1比例制定地方配套资金政策，石家庄市财政今年安排1亿元专项用于供热计量改造，寿光市对既有居住建筑供热计量及节能改造项目给予20％财政补贴。国家财政资金“四两拨千斤”的引导作用正在发挥。

　　三、供热计量收费严重滞后

　　2009年虽然供热计量改革取得了阶段性进展，但改革总体进度极不平衡。截至2009年底，北方采暖地区安装供热计量装置的面积约4亿平方米，实现供热计量收费面积1.5亿平方米。有2.5亿平方米安装了供热计量装置但是仍然没有实现计量收费，不仅造成了资源的严重闲置和浪费，更关键的是节能潜力被遏制，节能空间远未发挥。2009年的新建建筑实现供热计量收费面积约为1600万平方米，占当年新建建筑安装供热计量装置面积的10％，还有90％没有计量收费。山西省、内蒙古自治区、黑龙江省、宁夏自治区等省市新建建筑基本没有实现供热计量收费。既有居住建筑改造完成后，实现供热计量收费约7000万平方米，至少30％以上既有居住建筑改造完成后，没有同步实现计量收费。造成上述问题的原因很多，主要包括五个方面：

　　第一，组织领导不力。从省级层面来看，虽然各省建设主管部门和相关部门都建立供热计量改革领导机构或协调机构。有些机构领导不力，有些机构没有奖罚。有些机构没有开展工作，供热计量改革还没有纳入省级政府工作议程。从城市级层面来看，目前开展供热计量改革的城市有86个，占69％。基本没有开展供热计量改革的城市有39个，占31％。其中包括甘肃省8个，河南省6个，陕西省6个，辽宁省4个，吉林省4个，黑龙江省4个，内蒙古自治区3个，山西省2个，山东省1个，宁夏自治区1个。在已开展供热计量改革的86个城市中，只有31个地级城市以市政府或市政府办公室的名义印发了供热计量改革的实施方案或实施意见。大部分城市没有明确横向的部门分工和合作，供热计量改革工作形成不了合力。

　　第二，供热单位收费主体责任不明确。尽管供热计量改革是利国利民的好事，政府积极倡导、居民呼声很高。但由于供热单位收费主体责任不明确，导致供热计量装置的选型安装与计量收费脱节，装表不收费现象日益严重。2008年建设部《民用建筑供热计量管理办法》早已明确规定：供热单位是计量收费实施主体，必须由供热企业负责供热计量和温控装置的选型、购置、维护、管理以及计量收费。但是目前这些责任在很多城市都没有落实到供热企业身上。供水、供气、供电的表都是由供水、供气、供电公司安装的，唯独供热的表许多地方还是由开发商自行安装，这种现象很不正常。开发商装的计量表质量较差，有些仅是为了应付验收，供热企业不愿按表收费。有一段时间市场上甚至出现了只有烂表、坏表才有销路的局面。出现这种局面，严肃一点讲，就是主管部门在与国务院节能减排的要求对着干。由于供热计量收费责任没有落实到供热企业身上，再加上部分供热企业本来对供热计量改革就不积极，导致供热计量收费严重滞后。

　　第三，计量价格和收费政策不配套。北方采暖地区125个地级以上采暖城市出台供热计量价格的只有48个，占38％。供热计量价格和收费政策缺位已经成为供热计量改革的一大瓶颈。希望在座的各位省市领导回去立即组织落实，尽快出台供热计量价格和收费政策。

　　第四，监管不力。2009年北方采暖地区新建建筑3.4亿平方米，其中没有安装分户供热计量装置的有1.76亿平方米，占新建建筑总量52％。新建建筑设计阶段基本都能够按照供热计量的要求进行设计，但是施工阶段预留安装位置或安装质量低劣的计量装置等不到位现象仍非常严重。在既有居住建筑供热计量及节能改造中，一些省市没有同步安装供热计量装置，节能改造与供热计量改造脱节。形成新建建筑供热计量装置安装不到位、既有居住建筑供热计量与节能改造不同步的主因就是监管不力。目前很多省市虽然下发了一些文件，但由于责任不明确，措施不配套，部门之间配合不够，没有形成部门联动，缺乏监管合力。在规划、设计、施工图审查、施工、监理、质量监管、验收，特别是质量监管和验收两个环节上缺乏有效监管。虽然供热计量已经成为《建筑节能工程施工质量验收规范》、《供热计量技术规程》等相关标准的强制性条文，但很多地方没有严格执行，导致新建建筑供热计量设施形成新的欠账。有的地方既有居住建筑节能改造时，也没有同步进行供热计量改造，用户室内温度提高了，但能节不下来，只好开窗散热。有些地方没有严格按照《建筑节能工程施工质量验收规范》要求，从2007年10月1日强制新建建筑安装供热计量装置，而是随意改动强制执行时间。

　　第五，有些地方选用了不成熟的计量方法。《供热计量技术规程》在正文中指明目前成熟的供热计量技术路线包括户用热量表和热分配计法。虽然在说明中提到了流量温度法、通断时间面积法两种方法，但是这两种方法目前还没有配套的产品标准，在相关的产品标准出台前，只应在一定范围内试点和实验，不应大规模推广应用。但由于相关部门缺乏对供热计量技术的引导和监督，目前不仅流量温度法、通断时间面积法，还有不在规程内的温度法，各地也在应用。这些没有产品标准的计量方法的大规模应用势必为计量收费埋下了纠纷隐患。

　　四、下一步工作重点

　　党中央、国务院关于节能减排做了一系列战略部署，今年我部联合发展改革委、财政部、质检总局下发了《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》。下一步供热计量改革工作的重点就是贯彻落实党中央、国务院的部署要求和四部委意见。具体包括六个方面：

　　一是大力推行按用热量计价收费。从现在开始，我们应把这项工作抓紧抓好。各地回去以后要按照要求，制定供热计量收费实施方案，倒排时间表，全面取消以面积计价收费方式，全部实行按用热量计价收费方式。各地的实施方案和时间表要在今年采暖季前报我部城市建设司，统一公开登报发布。

　　二是完善供热计量监管体制机制。切实加强新建建筑供热计量工程监管，在规划、设计、施工图审查、施工、监理、验收和销售等环节，落实建筑节能标准和供热计量装置安装的监管。各级建设主管部门要层层落实和分解责任，哪个环节出问题，就追究哪个环节负责人的责任。未达到供热计量要求的建筑一律不得发放相关证件。建立计量装置安装与计量收费衔接机制，严格执行《民用建筑供热计量管理办法》，制定供热单位选型、购置、维护管理供热计量器具的实施细则。热量表和温控阀一定要由供热单位统一公开购置，不能再任由房地产开发商购置。对符合供热计量条件的建筑，供热单位必须无条件地实行供热计量收费，并负责供热计量器具的日常维护。对于只进行了节能改造的项目，必须按照“谁欠账，谁还”的原则，要求相关单位补装供热计量和温控装置。否则，不予通过验收备案，不予拨付中央奖励资金。

　　三是引入节能服务公司模式。节能服务公司模式是一种体制外促进体制内改革的好办法。引入节能服务公司模式介入计量收费，可以热力站为分界线，由节能服务公司负责换热站、二次管网及用户的计量表安装、节能改造、运行维护和计量收费，再加以中央奖励资金的激励和引导，不仅可以消除供热企业的垄断，更重要的是建立了利用节能服务公司推行计量收费的新模式，另开了推行计量改革的新路。目前国务院转发了发展改革委、财政部、人民银行、税务总局《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，提出了具体措施。各地要积极探索，重点扶持一些有实力的节能服务公司，利用市场机制，进行节能改造、计量改造和收费。

　　四是加强供热计量产品质量监管。各级供热主管部门要配合质量监督部门做好供热计量产品质量监管。要建立企业监管档案，依法强化供热计量器具型式批准和制造许可监管，严厉查处无证生产、不按产品标准和已批准的型式进行生产以及将不合格产品出厂销售的行为。各地质量技术监督部门要依法组织开展供热计量器具产品质量监督抽查，抽查结果要向社会公布，对产品质量不合格的企业要依法进行处理。同时，各地供热主管部门要明确供热计量产品的质量要求、售后服务标准，严把产品的使用门槛，坚决杜绝假冒伪劣产品。

　　五是保质保量完成既有居住建筑供热计量及节能改造工作。目前正在组织实施的既有居住建筑供热计量及节能改造面积近6000万平方米，各地要精心组织，确保完成或超额完成“十一五”期间既有居住建筑供热计量及节能改造任务。我部将联合财政部密切跟踪改造进度和质量，根据各地工作进展和节能改造的积极性，及时对改造任务指标做调整和奖罚，将任务指标向改造积极性高、改造项目效果好的地区倾斜，并公布那些未完成任务的地区和单位，给予通报批评。

　　六是加强检查和督促。我部将实行供热计量改革进度公开公示制度，定期公开各省市供热计量进展情况。对推进不力的省市，将给予通报批评。各省级建设主管部门也应对各城市建立供热计量改革进度公开制度，对推进不力的城市给予通报批评。我部今年将对已获得中国人居环境奖、国家园林城市等荣誉的北方采暖城市进行复查，凡是住宅供热计量收费面积占集中供热总面积的比例低于25%的，必须限期整改。整改不力的，取消资格，全国通报。

　　五、几点具体要求

　　一是提高认识。我国建筑能耗占全社会总能耗的比例约为28％左右，而且逐年上升。建筑能耗是刚性的，北方地区不实行计量收费，用户自身很难调节。北方地区建筑总量占全国建筑总量的比例不到10％，但所耗能却占了40％以上。北方建筑能耗有两大板块浪费严重。最大的一个板块就是供热能耗，占了40％。第二个板块是大型公共建筑的耗能，比发达国家能耗高30％左右。所以说，供热是北方地区最大的建筑节能领域，必须下决心实行供热计量改革。

　　二是健全组织机构。各地必须明确责任和分工，要把供热计量改革的压力和任务分解到各城市、各部门。物价部门不出台计量热价，就追究物价部门责任。物价部门出台了计量热价，建设部门不执行，就追究建设部门责任。供热企业拒绝按用热量计价收费，就追究供热企业领导责任。这些责任都要非常明确。各地必须把供热计量改革目标完成情况，作为各级建设主管部门以及供热企业的负责人业绩考核的最主要内容，实行一票否决，并公之于众。

　　三是尽快制定供热计量价格。没有出台计量热价的城市，建设部门要积极配合物价部门尽快在今年采暖季前制定出台供热计量价格和收费办法。两部制热价中按面积收取的基本热价比例按30％、按热量收取的计量热价按70％执行。在制定计量热价时，应将供热计量和温控装置的维护、更换、管理等成本纳入热价成本。这项工作我们将在今年采暖季前全面检查，并将结果通报全国。同时，我个人也会根据检查结果给相关的书记、市长写信，督促供热计量改革工作。各省级建设部门回去后要赶紧布置这项工作，对北方采暖城市没有出台计量热价的城市要督查出台。对没有出台计量热价的国家可再生能源建筑应用示范城市、获得中国人居环境奖的城市、园林城市等要限期整改，整改不合格的取消其称号和国家财政奖励资金。

　　四是制定实施方案。各地要依据《节约能源法》、《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》等法律法规，制定供热计量工作实施细则或管理办法，编制供热计量工作规划和年度计划，制定供热计量工作实施方案。各省（直辖市、自治区）及地级以上的城市要按照住房城乡建设部、发展改革委、财政部、质检总局联合下发的《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》（建城[2010]14号）文件的要求，明确计量收费目标，并分解落实。实施方案今年采暖季前由各省级建设主管部门汇总后报我部城建司备案，并将纳入到今年建设领域节能减排检查的重要内容。

　　五是规范计量方法。各地要按照《供热计量技术规程》的要求，开展供热计量方法清理规范，对于不符合《供热计量技术规程》的地方标准要予以修改，没有国家产品标准的计量方法可以试验示范、但不得大面积推广。

　　六是做好督查和宣传。第一，要宣传供热计量改革节能的巨大潜力。供热计量改革在国家节能减排战略中不可替代，实施计量收费可以实现节能30％以上。第二，要宣传相关部门的责任重大。没有完成好任务，就是下对不起老百姓，上对不起党中央国务院，也是没有落实好科学发展观的具体表现。第三，要通过宣传消除改革的疑虑。一个疑虑就是搞供热计量改革不如搞管网改造的节能效果大。这个观点忽悠了我们多年，我想大家现都已经想通了。另一个疑虑就是通过墙体流失85％的热，搞供热计量没有意义。这个观点严重违反了基本常识和实践。普通墙体的传热系数比玻璃窗低8－10倍，大部分热是通过玻璃窗，而不是墙体流失的。事实上，许多用户在冬季会将个别房间的暖气阀关上，使其降温以达到贮藏蔬菜水果的目的。由此可见，这些观点完全是在为不进行供热计量改革寻找借口。第四，要大力宣传国家对节能减排的支持。中央财政已对建筑节能敞开口子，资金安排是有保证的。而目前的情况是供热计量改造的资金用不出去，大量沉淀。不是供热计量改造缺资金，主要是宣传不够，大家不知道怎么用。各地建设主管部门要大力宣传，抓紧部署，使参与供热计量改革的各方面了解供热计量改造资金在节能减排工作的积极意义和使用方法，切实利用好这笔资金，发挥它的作用。

　　谢谢大家！