《“十二五”节能减排综合性工作方案》政策解读

    近日，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国发〔2011〕26号，以下简称《方案》)，提出了50条政策措施，并确定了“十二五”各地区化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制目标。

　　一、请介绍一下制定《方案》的背景。

　　党中央、国务院历来高度重视生态环保工作。五年前，《“十一五”规划纲要》第一次把节能减排列为约束性目标。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，把主要污染物总量减排作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，取得了显著成效。全国二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29％和12.45％，实现了《“十一五”规划纲要》确定的约束性目标，扭转了“十五”后期主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。

　　“十二五”时期，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约以及全球性能源安全和应对气候变化影响，资源环境约束日趋强化，污染减排面临的形势依然十分严峻。特别是我国污染减排工作还存在责任落实不到位、推进难度增大、激励约束机制不健全、基础工作薄弱、能力建设滞后、监管不力等问题。为确保实现《“十二五”规划纲要》提出的主要污染物排放总量控制约束性指标，日前，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》。《方案》是推进“十二五”污染减排工作的纲领性文件，明确了“十二五”污染减排的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施，分十二个部分，共50条。

　　二、“十一五”污染减排成功的经验有哪些？

　　主要有五点经验：一是党中央、国务院高度重视，国家层面出台了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发〔2007〕15号)和《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号)，环境保护部党组把污染减排作为中心工作来抓，经过大家的共同努力，全国二氧化硫比2005年下降14.29％，化学需氧量下降12.45％，两项指标排放量的下降在环境质量的改善中得到了体现。污染减排也成为“十一五”各项环保工作的亮点。二是建立健全了污染减排各项规章制度。相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法》、《主要污染物总量减排核算细则》、《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等，规范污染减排核查核算工作。三是各项保障政策尤其是环境经济政策基本到位。对造纸、皮革、化工等重点行业实施了更严格的排放标准，出台了脱硫电价政策并严格执行，二氧化硫排污收费标准翻番，城市污水处理收费标准基本达到0.8元/吨，重点流域和中西部地区城镇污水处理管网建设资金补足以及“以奖代补”、“以奖促治”资金等。四是严格落实考核奖惩措施。“十一五”期间对污染减排存在问题的111个单位通报批评或挂牌督办，区域限批6个地级市和4个企业集团；国务院通报表扬8家省级人民政府，还将对250个先进集体和250位先进个人进行表彰。五是环境监管能力大幅度提高、环保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5％上升到“十一五”末的1％左右，环境监测、监察硬件能力大幅度提高。
 

　　三、“十二五”各地的总量控制目标如何确定？

　　在确定各地分配指标时，方方面面提出了许多创造性的建议，有的提出设计一个公式，以减排潜力为基础统筹多个因素按照权重确定减排指标；有的提出像节能指标一样，全国分几类地区，各类地区统一一个减排比例；还有的提出按照“十一五”减排比例平推、国家批准项目的指标由国家负责解决等。国家分配各地减排指标方法论的应用上，各省向市县分解时，存在同样的问题。确定各地减排指标的核心是逐项污染物测算减排潜力，做到心中有数、任务明确、责任到位。为此，环境保护部组织了20多位专家，经过两个多月封闭式集中研究讨论，本着“细节决定成败”的原则，进行了以省为单位的科学测算。减排潜力的测算没有考虑各地的平衡问题，单纯地研究技术上可达到的最大减排潜力，逐个列出各地测算出现的问题，统一确定解决各种问题的方法和参数。在减排潜力转化为减排指标时，一一研究各地提出的要求，最大限度地采纳各地的意见，综合考虑各地环境质量状况、“十一五”减排进展、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待和差异化减排要求，东、中、西部地区减排潜力转化为减排比例系数按高、中、低取值。原则上，要求东部地区高于全国平均水平，中部地区与全国平均水平相当，西部地区低于全国平均水平。

　　各地减排潜力测算和减排任务分配基本原则：以地方上报为基础，以国家宏观规划为标尺，以减排潜力测算为依据进行综合平衡确定。分配的步骤：第一，对各省上报数据按照统一方法进行审核，确定四种污染物在理想情况下的减排能力，各省比照全国总体减排要求在减排潜力的基础上初次分配减排任务，原则上不超过核定的减排潜力；第二，参考“十一五”减排目标，原则上各省“十二五”减排任务与“十一五”保持平衡，不要大起大落，对“十一五”任务不平衡的一些省份适当调整；第三，考虑东、中、西部差异和重点区域流域的污染治理要求，对不同区域、省份的减排比例进行适当调整，长三角、珠三角、京津冀鲁地区、国家重点流域区域及联防联控重点地区进行重点控制；第四，结合流域区域环境质量状况，对环境质量较差的地区加大减排要求，承担更多的减排任务。如对西南酸雨较重地区采取了较一般西部地区更严格的减排要求；第五，对民族自治地区等省份，考虑到环境容量、经济发展水平和国家发展需要，对减排指标适当放宽。

　　另外，对四项污染物，国家均预留部分指标，用于主要污染物排污权有偿分配和交易试点工作。“十一五”期间，我们在部分省、市开展了试点工作。先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北等10个省(区、市)列为国家排污交易试点省份。另外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10余个省也在省内积极地探索尝试。通过先期试点，该项制度取得了积极进展，各地区配合总量减排工作出台了系列地方法规政策文件，部分地区已全面开征排污权有偿使用费，并进行了多笔排污交易案例，盘活了总量指标，节省了减排成本。按照今年中央政府工作报告提出的“研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见”的精神，环境保护部联合财政部在试点省份工作的基础上，研究制定了《关于推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，将在修改完善后下发。在“十二五”期间，我们将继续积极稳妥地推进该项制度，作为减排的一项重要经济政策，形成适合我国国情的、分级管理的排污权有偿使用和排污交易制度，在全国逐步推行。

　　四、同“十一五”比，“十二五”《方案》有哪些新特点？

　　“十二五”国民经济和社会发展的主题主线已经明确，《“十二五”节能减排综合性工作方案》也是围绕主题主线展开，把节能减排作为落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重要抓手，作为检验经济是否实现又好又快发展的重要标准。“十二五”同“十一五”相比，约束性指标由化学需氧量和二氧化硫两项增加到四项，增加了氨氮和氮氧化物，从内容、要求和任务量等各个方面都发生了重大变化，减排领域也从工业和生活两个领域变成了工业、生活、交通、农村四个领域。虽然化学需氧量和二氧化硫下降8％，但由于经济总量和能源消费总量基数变大，绝对削减量比“十一五”要求的10％还大。完成四种污染物减排比例，实际上要在2010年基数上每种污染物排放量要下降30％左右，任务相当艰巨。为完成这一目标，“十二五”同“十一五”相比，在控制新增量方面有许多重大突破，努力改变“十一五”期间相对被动地应付新增量几乎不加控制的增长局面；在削减现役源排放量方面，减排措施更加具体化，尽力解决“十一五”期间只明确减排任务量而未明确具体减排措施的问题；在经济政策保障方面，保障减排目标实现和措施落实的价格、财政、税收和金融政策，在深度和广度方面进一步拓展；在环境政策保障方面，许多方面有重要突破，如明确要求多项环境法规修改、制定排放标准、实施区域限批要求，推行排污交易等；在环保基础能力方面，对环境监管机构标准化、污染源监测、机动车污染监控、农业源污染检测和减排管理能力等领域进一步明确要强化能力建设。
 

　　五、“十二五”控制新增量方面有许多重大突破，如何理解？

　　“十一五”期间，各种经济参数远远超过预期值，“两高一资”产品产能大幅度扩能，产量大幅度增加，带来的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源规划，由2005年的21.47亿吨标煤增加到2010年的24.46亿吨标煤，年均增长3.5％，而实际到2010年能源消费总量达到32.5亿吨标煤，年均增长8.2％，煤炭消费量由23.4亿吨增加到33.9亿吨，净增了10亿多吨，由于“十一五”工程减排潜力较大，污染减排任务才较好地完成。但这也导致了“十二五”工程减排空间收窄，潜力下降，如果“十二五”“两高一资”产能不加以控制并取得实效，减排目标的完成难度会进一步加大。因此，“十二五”期间在控制新增量方面，许多方面有重大突破，措施更加具体化。

　　第一，合理控制能源消费总量，建立能源消费总量控制目标分解落实机制，把总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，加大考核和监督力度。能源消费总量控制，在“十二五”各种能源种类基本落实的情况下，其实质是煤炭总量控制，有关部门正在抓紧落实。只要把目标分解落实到地方并考核到位，“十一五”期间敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象必将有所改观。
　　第二，在大气联防联控重点区域开展煤炭总量控制试点。大气联防联控重点区域指的是“三区六群”，包括珠三角、长三角、京津冀三个区域和辽中、山东半岛、武汉及周边、长株潭、成渝及海西等，这些区域也是我国大气复合型污染严重的地区，在“三区六群”开展煤炭消费总量控制，并不是煤炭消费总量零增长，而是严格控制增长速度，率先实现改变以煤炭消费导致多种污染持续加重，区域空气质量得不到改善的状况。从某种意义上讲，就空气污染角度，是让“三区六群”地区“休养生息”。

　　第三，对“电力、钢铁、造纸、印染”四个行业实行主要污染物排放总量控制。电力和钢铁的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60％以上、造纸和印染的化学需氧量和氨氮占工业排放量的40％左右，四个行业实行总量控制，就是努力改变电力就地平衡、资源就地利用的不合理布局现象，控制住了四个行业的总量，就基本控制住了工业行业的排放总量。“十一五”期间，电力行业二氧化硫排放的总量计划单列已行之有效；“十二五”期间，由电力行业扩展到电力、钢铁、造纸、印染四个行业，坚持新改扩建项目实施跨区域调剂，由超环境容量地区向环境容量富余地区调配原则。

　　第四，把污染排放的总量指标作为环评审批的前置条件。项目环境影响评价是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一个建设项目都能做到污染物排放的等量替代，就相当于新增量是零增量，污染减排工作也就好做了。但实际情况不是这样，未批先建、边批边建、环评批复措施不落实的现象仍不同程度存在。为改变这种情况，总量作为环评前置条件，就是要先落实后批复，先核量再上项目，尽可能地使新增量控制住。

　　第五，全面推行机动车环保标志管理，探索城市调控机动车保有量。目前，交通领域氮氧化物排放量约占全国氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已经达到60％以上，氮氧化物成为首要污染物，即使是单车氮氧化物排放因子较先进，由于保有量基数大，有些城市不控制机动车保有量，氮氧化物排放量削不下来，氮氧化物污染解决不了。因此允许一些城市探索调控机动车保有量，全面实行环保标志性管理，为“十三五”控制城市机动车污染探索一条途径。

　　六、为什么说“十二五”减排措施更具体呢？

　　“十一五”期间，要求新增城市污水日处理能力4500万吨，现役燃煤电厂建设脱硫机组1.67亿千瓦，但每个地方承担多少，这些措施如何分解到各地，遇到了不同程度的困难。“十二五”期间，减排措施十分具体，各地都知道哪些措施该上，规模多大，并具体落实到目标责任书中，主要包括：

　　一是到2015年，基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力，城市污水处理率达85％。各地
十分清楚，项目完全落实，新增4200万吨由各地上报，改变“十一五”测算后分解至各地的做法。

　　二是规模化养殖场和养殖小区配套建设废弃物处理设施的比例达到50％以上，各地达到50％是最基本要求。

　　三是制浆造纸、印染、石油化工、制革、食品制造等重点排水行业均要进行深度治理，加大再生水利用力度。

　　四是基本淘汰2005年之前注册的“黄标车”，时间和淘汰种类都具体，通过全面推行机动车环保标志性管理，淘汰车辆数和减排量都能定量化，任务比较具体。

　　五是新建燃煤机组全部安装脱硫脱硝设施，现役燃煤机组必须安装脱硫设施，不能稳定达标排放的要进行更新改造，烟气脱硫设施要按照规定取消烟气旁路。这明确要求“十二五”期间燃煤机组烟气脱硫全覆盖。如果“十一五”期间烟气旁路实行铅封是“扬汤止沸”，那么“十二五”期间烟气旁路取消则是“釜底抽薪”，而且由于新的火电厂大气污染物排放标准已经颁布实施，脱硫效率预期可大幅度增加。

　　六是单机容量30万千瓦及以上燃煤机组全部加装脱硝设施。各电力企业都知道该怎么办，任务再明白不过了。

　　七是钢铁行业全面实施烧结机烟气脱硫，新建烧结机配备安装脱硫脱硝设施。目前全国共有约
1100台烧结机，按产业政策90m2以下全部淘汰，90m2及以上的共503台全部上脱硫设施。

　　八是新型干法水泥窑实施低氮燃烧技术改造，配套新建脱硝设施。2010年全国水泥产量18.8亿吨，氮氧化物排放量是继电力行业之后的第二大行业，“十二五”期间将继续增产，现役的控制任务明确，新建的按准入条件必须配套建设脱硝效率不低于60％的脱硝设施。

　　九是石油石化、有色金属、建材等重点行业实施脱硫改造。炉窑二氧化硫是“十二五”的重点，达不到排放标准的均需改造。由于措施要求具体，各地均需对照要求一一列出减排项目，并落实到目标责任书中。这些重点工程是实现四项污染物减排目标的基础保证。但即使全部完成，减排目标也不能实现，剩下的主要依靠淘汰落后产能，而且经济发展越快，淘汰落后产能的规模越大，利用倒逼机制，促进落后产能的淘汰。实际上，各地淘汰落后产能的政策基本确定，如2011年的任务是全国炼铁2820万吨、炼钢2667万吨、焦炭1870万吨、水泥13355万吨、造纸757.7万吨、制革395万标张、印染17亿米等18个重点行业落后产能淘汰任务已下达地方。
 

　　七、“十二五”将出台许多有利于污染减排的政策，哪些政策将得到强化？

　　“十二五”将出台许多政策，法律方面、经济方面、环境方面等等，许多政策还需要有关部门进一步细化落实，举三个方面的政策：

　　第一、城镇污水处理方面，要求“加强城市污水处理厂监控平台建设，提高污水收集率，做好运行和污染物削减评估考核，考核结果作为核拨污水处理费的重要依据”。此政策目的是改变以往主要按处理水量作为划拨污水处理费的做法，因为污水处理厂的主要功能是削减污染物排放量。

　　第二、严格落实脱硫电价，研究制定燃煤电厂烟气脱硝电价政策。“十一五”期间，脱硫优惠电价是燃煤电厂脱硫实现跨越式发展和稳定运行的核心政策，“十二五”期间，行之有效的脱硫电价将会延续并进一步强化，同时也会出台脱硝电价。因为电价形成机理是本着保本微利原则，将电厂的固定投资和运行成本纳入到电价中。脱硫设施和脱硝设施目前基本成为燃煤电厂的标准配置，同锅炉、汽轮机等一样是发电系统的重要组成部分，脱硝电价的出台关键是时机问题。

　　第三、环评“区域限批”。“十一五”减排考核及环评“区域限批”有力地推动了污水处理厂建设、脱硫设施建设和淘汰落后产能。“十二五”期间，这一政策将仍然延用并得到强化，在四种情况下可实行“区域限批”。一是对城市污水处理设施建设严重滞后，收费政策不落实、污水处理厂建成后一年内实际处理水量达不到设计能力的60％，以及已建成污水处理设施但无故不运行的地区，暂缓下达有关项目的国家建设资金。二是对减排目标未完成的地区和企业，实行阶段性环评限批。三是重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。经国务院授权，环境保护部将与各省、新疆生产建设兵团及8家企业集团签订“十二五”主要污染物总量削减目标责任书，每个项目均有时限要求，除客观不可抗拒原因外，凡是没按时限要求建成运行的，对该地区和企业集团实行环评限批。四是对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排的投资项目，暂停对该地区重点行业建设项目办理核准、审批和备案手续。

　　八、加强污染减排基础工作和能力建设包括哪些方面？

　　一是健全减排统计、监测和考核体系。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享。加强氨氮、氮氧化物排放统计监测，建立农业源和机动车排放统计监测指标体系。完善减排考核办法，继续做好全国和各地区主要污染物排放指标公报工作。二是加快环保标准体系建设。加快制(修)订重点行业污染物排放等强制性国家标准，提高准入门槛。制定和完善环保产品及装备标准。完善机动车燃油消耗量限值标准、低速汽车排放标准。制(修)订轻型汽车第五阶段排放标准，颁布实施第四、第五阶段车用燃油国家标准。建立满足氨氮、氮氧化物控制目标要求的排放标准。鼓励地方依法制定更加严格的节能环保地方标准。三是加强减排监管能力建设。推进环境监管机构标准化，提高污染源监测、机动车污染监控、农业源污染检测和减排管理能力，建立健全国家、省、市三级减排监控体系，加强人员培训和队伍建设。

　　九、国务院对严格落实减排目标责任、加强组织领导有什么要求？

　　国务院在关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知中明确提出：严格落实节能减排目标责任，进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局。要切实发挥政府主导作用，进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求；进一步明确企业的节能减排主体责任，严格执行节能环保法律法规和标准，细化和完善管理措施，落实目标任务；进一步发挥市场机制作用，加大节能减排市场化机制推广力度，真正把节能减排转化为企业和各类社会主体的内在要求；进一步增强全体公民的资源节约和环境保护意识，深入推进节能减排全民行动，形成全社会共同参与、共同促进节能减排的良好氛围。

　　全面加强对总量减排工作的组织领导，狠抓监督检查，严格考核问责。环境保护部为主承担污染减排方面的工作，其他各有关部门要切实履行职责，密切协调配合。各省级人民政府要立即部署本地区“十二五”总量减排工作，进一步明确相关部门责任、分工和进度要求。

　　十、“十一五”全国化学需氧量和二氧化硫减排目标是10％，“十二五”减排目标定为8％，主要考虑是什么？

　　“十一五”期间，国家把化学需氧量和二氧化硫作为减排约束性指标，取得明显进展，对改善环境质量发挥了积极作用。在“十二五”期间，仍需继续深入推进。考虑到2020年全面建设小康社会对环境的要求、污染减排潜力和现阶段污染治理的经济技术可行性，本着实事求是、可达可控、基础条件具备、保障措施可行的原则，把化学需氧量和二氧化硫减排目标确定为在2010年基础上分别下降8％。主要考虑有四个方面：

　　第一，从污染削减能力看，随着城镇污水处理厂、燃煤电厂脱硫等重点减排工程的建成投运，化学需氧量和二氧化硫工程减排的空间和潜力收窄。“十一五”期间，全国累计建成运行5.32亿千瓦燃煤电厂脱硫设施，到“十一五”末，全国火电脱硫机组装机容量达到5.78亿千瓦，比例从2005年的12％提高到82.6％；累计新增城市污水日处理能力超过6500万立方米，到“十一五”末，全国城市污水日处理能力达到1.25亿立方米，城市污水处理率由2005年的52％提高到77％。钢铁烧结机烟气脱硫设施由零增加到170台。“十二五”期间，通过新建治污工程的减排潜力变小，主要依靠进一步加大产业结构调整力度和加强管理提高设施运行效率及达标水平，充分发挥政策、管理和科技减排的效益。
 

　　第二，从减排进展情况看，“十一五”期间，得益于各地采取强力措施，加大工作力度，工程减排、结构减排和管理减排三大措施全面发挥效益，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降12.45％和14.29％，均超额完成10％的减排任务。“十二五”期间再分别减排8％，与2005年相比，两项污染物的减排比例均超过20％以上。东部有的省份十年加起来化学需氧量减排比例接近40％，减排任务是相当艰巨的。

　　第三，从环境质量状况看，通过“十一五”的努力，全国地表水化学需氧量和大气环境中二氧化硫的浓度出现不同程度的下降，以化学需氧量为例，监测数据显示，2010年，全国七大水系国控断面好于Ⅲ类水质的比例由2005年的41％提高到59.6％。但水体中氨氮和大气环境中氮氧化物浓度呈现上升趋势，成为影响环境质量的主要污染因子。部分水体尤其是湖泊、水库等封闭性水域，富营养化问题突出，氨氮、总氮等成为首要污染物。

　　第四，从减排管理范畴看，“十二五”期间，首次把农业源和机动车等纳入约束性指标管理范围，在这些领域，我们的基础能力还比较弱，统计、监测和管理手段有待加强，机动车污染排放和农业源总量减排监管体系有待建立和完善。以化学需氧量为例，农业源占排放量基数的一半左右，而其中畜禽养殖又是主要的污染来源。在确定减排目标时，既要考虑到畜禽养殖污染治理技术和经济可行性，又要确保农产品生产和农民收入不受到影响。

　　“十二五”化学需氧量和二氧化硫减排8％的目标，是在消化五年经济社会发展带来的污染物新增排放量的基础上实现的。考虑消化新增量后，两项污染物削减量占2010年排放基数的30％左右，减排任务是相当艰巨的。

　　“十二五”各地区化学需氧量排放总量控制计划（略）

　　“十二五”各地区氨氮排放总量控制计划（略）

　　“十二五”各地区二氧化硫、氮氧化物排放总量控制计划（略）
   

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