文/世界银行“供热改革与建筑节能”项目办执行主任 辛坦
节能减排是国家经济和环境可持续发展战略的重要组成部分。供热计量与节能是我国节能潜力最大的一个领域。供热计量改革经过十几年的努力，已经进入了一个新的、快速发展阶段。及时总结世界银行“中国供热改革与建筑节能”项目所取得的进展和成效，分析供热改革的形势，提出下一步供热改革的设想，对于进一步推动我国的供热改革与节能是十分有益的。
一、世界银行“中国供热改革与建筑节能项目”的进展和成效。
1.世界银行项目的背景。
1996年，我国颁布了节能50%的JGJ26-96《民用建筑节能设计标准》（采暖居住建筑部分），一些省、直辖市开展了一些建筑节能的示范项目，出台了民用建筑节能设计标准的实施细则。但总体而言，这个标准在当时没有得到全面的落实，我国住宅采暖能耗比西欧或北美类似寒冷气候条件下的可比建筑采暖能耗高3～5倍的局面没有得到改变。2000年，世界银行对我国的建筑节能与供热行业的基本情况进行了广泛调研，发现我国当时的一些建筑节能试点示范工程，要么侧重于提高建筑热围护结构，要么侧重于研究热计量技术，很少有两者兼顾的。因此，世界银行向建设部提交了《中国促进建筑节能的契机》的报告，该报告认为，2000年～2015年我国新建的城市住宅和商业建筑将占到50%以上，所以新建建筑对采暖、制冷的需求比以往任何时候都大。但不幸的是，几乎所有正在施工的新建建筑仍采用传统的不节能的设计原理，集中采暖系统仍沿用50年代的设计模式，用户不能调节热。主要原因是没有很好地实施建筑节能标准和改革现行的采暖收费系统。为此，世界银行提出了促进采暖地区建筑节能需要采取“两手抓”的建议：采暖地区城市建筑节能工作要取得较好成效，需要采取综合途径，包括改革供热系统控制与收费体制，大力地、系统地执行建筑节能标准。
“左手”——必须实施使供热成为商品的政策和计划，使用户能够控制他们的能耗，按照实际能耗付费。只有那样，才会激励用户明智地使用热，并获得节能效益。这里有4个相关的改革：1）采取技术手段使用户能控制能耗，新的采暖系统要求采用变流量技术，使用温控阀。可以对现有的恒流垂直单管系统进行改造，如增加控制阀，散热器上装旁通阀，通过调节楼宇换热站使系统适应流量变化，从而使用户能控制用热量；2）实行采暖计量收费；3）实行计量收费系统改革，使用户而不是国家或用人单位付采暖费。政府有效地向低收入家庭提供财政补贴，使他们能支付基本采暖费；4）实施热价改革，使用户按实际用热量（gcal）而不是采暖面积（平方米）交采暖费。世行调研小组推荐采用由两部分组成的热价体系：a）装机容量费，根据采暖面积或最大的合同需求量（例如：Gcal/小时）来计算，其目的是至少能支付供热公司固定资产大部分的成本；b）能源费，根据每个采暖期消耗的热量计算。
大量的国际经验表明，“左手”改革产生的激励政策不足以发挥新建建筑的节能潜力。这就是为什么每个有大的建筑采暖需求的国家实际上都采取了某种强制性的建筑节能标准。
“右手”——必须保证建筑节能标准得到有效贯彻。广泛采用更有效的节能设计、节能材料和施工技术必然要求各个行为方根本地转变他们的习惯模式。至少需要3个关键措施：1）形成一个机制，确保把建筑节能标准的实施纳入常规建筑法规执行和检查体系中，成为该体系有机的、常规的一部分；2）必须制定和公布那些建筑和供热系统的设计和施工的关键部位的设计图集和规范以及详细规程；从事建筑设计和施工管理的人员必须学习新的设计或施工技术；3）开展信息传播项目和其他项目以促进节能建筑材料、产品市场的迅速发展。
2.世界银行项目的目标和内容。
世界银行提出的“两手抓”建议，引起了原建设部领导的高度重视，随后，原建设部和世界银行向全球环境基金（GEF）申请了1800万美元的赠款，设立了“中国供热改革与建筑节能项目”（Heat Reform and Building Energy Efficiency，简称“HRBEE”），该项目由原建设部从2005年开始组织实施。
项目的发展目标是：HRBEE项目提高我国寒冷地区城市民用建筑及集中供热系统的能效，并使其获得实质性的持续发展。项目的主要内容有3大板块：1)通过加强建筑节能标准的执行、改进设计及运用改进的保温和其他节能措施，增强建筑整体保温性能；2)通过实施热计量、按成本定价及按热耗的计费，改革热的定价和计费；3)供热系统的现代化改造，以实现终端用户控制和按需操作。
项目由3个部分组成：1)中央相关政策的研究、专家支持和成果扩散。中央层面的专家支持和政策研究能够为各地方的项目实施提供指导和帮助，并促进中央和地方供热改革与建筑节能工作取得实质性突破；2)在天津实施综合建筑节能与供热体制改革的示范项目。天津综合示范平台建设的成功与否直接关系到其他示范城市的项目和供热改革与建筑节能进程；3)在其他北方城市实施供热改革与建筑节能项目活动，支持地方供热改革和建筑节能取得成效。
3.世界银行项目实施所取得的成效。
项目自2005年实施以来，通过城市申报、专家评审、建设部和世界银行批准的方式，先后筛选出了天津、河北省唐山市、河北省承德市、银川，辽宁省大连市、乌鲁木齐，宁夏回族自治区吴忠市和山西省大同市8个供热改革与建筑节能基础较好、积极性较高、潜力较大的城市作为HRBEE项目的示范城市。通过这些项目活动，在推动我国供热改革与建筑节能工作方面取得了显著的成效：
（1）中央部分的成效：中央部分内容是HRBEE项目的关键部分，为中央和示范城市制定出台供热改革与建筑节能相关的政策、标准和技术规程，大规模推行供热计量收费和更高的节能标准发挥了很大的作用。（a）中央层面的政策研究为及时地解决中央层面的供热改革中的难点和主要问题提供了很好的研究支撑，为国家有关部门及时出台相关政策、扫除政策上的主要障碍发挥了重要的作用。例如，采暖费暗补变明补改革研究、两部制热价政策研究、推进热计量改革的政策和技术研究、供热计量收费政策研究、供热条例研究、标准供用热合同范文研究。（b）专家支持为保证供热计量收费与建筑节能示范工程的技术方案上的完整性、技术上的先进性、工程质量和科技含量起到了关键作用，如先进的欧洲变流量计量供热系统技术和楼宇换热技术、热计量表远传和监测及收费平台技术、供热计量信息和能耗监测平台技术等。（c）中央层面平均每年三次以上大型的宣传、培训和扩散活动，为及时扫除供热计量改革认识上的障碍、推广先进的供热计量收费和建筑节能技术、传播示范城市成功经验、加强能力建设、完善配套政策、强化工作机制和措施发挥了很大作用。
（2）天津综合示范平台的成效：天津部分是HRBEE项目的重要部分，天津综合示范平台建设的成功经验复制到了其他示范城市，进而推动了整个北方城市的供热改革与建筑节能进程。（a）华厦津典和第六田园建筑节能65%示范工程，解决了技术、产品和相关标准编制方面的难题，助力天津成为全国第一个实施三步节能标准的城市；（b）泰达热电和津鸿热力既有节能居住建筑热计量改造和收费示范工程为天津市出台强制实施户用热量表远传和监测系统起到了关键作用，为全国尽快完成既有节能居住建筑热计量改造提供了很好的示范；（c）供热计量收费示范工程为天津大规模推行新建居住建筑热计量收费和出台相应的技术政策发挥了积极作用，助力天津以6000万方平米的居住建筑热计量收费面积成为全国居住建筑大规模热计量收费的龙头城市；（d）技术援助项目解决了配套政策及时到位、提高节能建筑质量、提高计量供热变流量系统控制和运行调节水平等问题；（e）天津世界银行HRBEE项目在完整的工程示范、及时配套政策支撑、宣传和培训等能力建设等方面的工作，为天津创造“供热计量改革综合模式”发挥了重要作用。
（3）其他城市部分的成效：以天津为龙头，以其他城市为跟进梯队，是HRBEE项目推动我国采暖区供热改革与建筑节能工作的战略构思。其他城市部分的7个示范城市分布于东北、华北和西北，为推动我国“三北”地区的供热改革与建筑节能工作起到了重要的推动作用，如大连颐和香榭示范工程是东北地区第一个真正的大规模实施热计量收费的完整居住小区，乌鲁木齐博瑞新村示范工程是西北地区第一个真正大规模实施热计量收费的完整居住小区。（a）唐山鹭港、乌鲁木齐博瑞新村建筑节能65%示范工程，解决了技术、产品和管理方面的难题，是唐山和乌鲁木齐第一个采用三步节能设计标准建设的小区，推动了当地65%节能标准的实施；（b）大连建筑节能75%示范工程，解决了技术、产品和相关标准编制方面的难题，是全国第一个大规模按照75%节能设计和建设的完整的居住小区，推动了我国75%节能建筑的探索和发展；（c）承德嘉和广场、乌鲁木齐南湖观邸楼宇换热技术示范项目，解决了技术、产品和管理方面的难题，是全国第一批大规模采用楼宇换热技术的完整居住小区，必将推动在计量供热系统中能发挥高效与节能作用的楼宇换热技术在我国的大规模运用和发展；（d）唐山、大连、乌鲁木齐新建居住建筑供热计量收费示范工程均为当地第一个热计量收费工程，为当地按照原建设部的部署开展热计量收费改革作出了积极贡献；（e）城市两部制热价政策研究和热计量收费政策研究解决了热计量改革配套政策及时到位的问题，承德的有关课题研究解决了提高节能建筑质量、提高计量供热变流量系统控制和运行调节水平等问题；（f）HRBEE项目在完整的工程示范、及时的配套政策支撑、宣传和培训等能力建设等方面的工作，为唐山创造“政府强制、企业服从的供热计量改革模式”，为承德创造“企业主导、政府支持的供热计量改革模式”发挥了重要作用，使唐山和承德热计量收费面积占总供热面积的比重分别达到43%和33%，成为与天津比翼齐飞的全国居住建筑大规模热计量收费的龙头城市。
此外，天津、河北省唐山市、河北省承德市和甘肃省兰州市榆中县供热计量改革经验总结和研究成果的扩散，将在我国大规模推行热计量收费改革的关键时期，为推动我国热计量收费改革大踏步地前进起到催化剂的作用。（未完待续）
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