文/世界银行“供热改革与建筑节能”项目办执行主任 辛坦
二、我国供热改革取得的进展
我国供热改革的历程可分为三个阶段：
1.第一阶段（1995～2003年）：供热改革摸索阶段
20世纪80年代中期实施的节能30%的JGJ26-85《民用建筑节能设计标准》(采暖居住建筑部分)拉开了我国建筑节能工作序幕，到了90年代中期，我国认识到了供热计量对建筑节能的重要意义，即不搞热计量，用户开窗散热，导致“节能建筑不节能”，于是，1996年原建设部发布了《建筑节能“九五”计划和2010年规划》，首次对我国热计量收费工作进行部署。1996年7月我国实施节能50%的《民用建筑节能设计标准》，要求考虑按户热表计量和分室控温的可能性，并规定在建筑节能50%的标准中，其中节能20%要靠供热系统来实现。
建筑节能工作比较先进的天津市率先开始了热计量试验和示范，1995～1996年，天津热力公司和天津市供热办公室对天津滨水里、寿园里进行热计量试验。该试验项目得出了我国老住宅楼计量供热节能率可达15%～30%，其中行为节能和技术节能各占一半。1997～1999年，天津南开区供热办公室和天津市供热办公室对天津凯丽花园小区进行热计量收费示范工程，这是全国第一个实行热计量收费的示范工程。这种试点是一项极其复杂经济社会系统工程研究，该示范工程总结出的一条重要经验是，在我国推行热计量收费，必须解决供热体制改革和技术两方面的问题，这使得天津根据这个试点工程发现的一些深层次问题，相继出台了推行热计量收费改革所必需的设计规程、验收规程、热量价格和采暖补贴暗补变明补等政策标准，以及配套建立计量供热系统产品基地、热计量能源服务公司和热计量表检验设备等能力支撑条件。
然而，热计量是欧洲发达国家市场经济的产物，它被引入到我国时，我国的供热还是计划经济体制，市场经济条件下产生的热计量在我国的供热计划体制下很难生存。此外，这一阶段的供热计量改革由建筑节能主管部门主推，供热行业主管部门并没有全面部署供热计量改革工作，因此，尽管2000年发布的原建设部76号部长令要求推行热计量，但是热计量收费改革在这一阶段无法全面推进，仅限少数城市进行。
2.第二阶段（2003～2009年）：供热改革“两改一保”阶段
“两改一保”是指采暖费暗补变明补改革、热计量改革和低收入居民采暖保障。2003年7月原建设部等八部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，决定在“三北”以及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作。2003～2005年，全国有43个城市进行了热计量试点,2004年1月，原建设部还发布了城镇住宅计量供热技术指南。2005年原建设部等八部委在调研各地试点经验的基础上，决定全面推进以热费制度改革为重点的供热体制改革。2005年12月原建设部等八部委联合下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，进一步明确了全面推进改革的指导思想、基本原则和近期重点工作等，并要求2007年底前要完成采暖费补贴由“暗补”变“明补”以及保障低收入群体的采暖的改革。到2007年底，采暖费补贴“暗补”变“明补”的改革基本完成。此阶段的供热改革工作在原建设部部署下，全面推进，出台了一系列供热改革与技术政策。此阶段的供热体制改革中，只完成了“一改一保”的改革，即采暖费补贴由“暗补”变“明补”和保障低收入群体的采暖。对另一改，即按供热量计费的改革，虽然制订了很多的政策，但进展缓慢。
3.第三阶段（2009～今）：强力推进，热计量改革取得突破性进展阶段
2010年住建部等4部委出台的《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》中提出在以下建筑取消传统的以面积计价收费方式，实行热计量收费：一是2010年及以后北方采暖区新竣工的建筑及完成供热计量改造的既有居住建筑；二是2010～2012年既有大型公共建筑全部完成供热计量改造；三是“十二五”期间北方采暖地区地级以上城市达到节能50%强制性标准的既有建筑基本完成供热计量改造。文件还提出了推行供热计量改革的强制性规定，如要求城市政府要将供热计量改革工作纳入领导干部综合考评体系；住建部把供热计量改革工作情况纳入全国住建领域节能减排专项检查的重点，检查结果抄报各省级政府和组织人事部门；对于完不成热计量改革任务的城市和项目，还将在申报中国人居环境奖、国家园林城市、可再生能源示范城市、“鲁班奖”等奖项的评选方面受到限制。2011年8月，国务院出台了《十二五节能减排综合性工作方案》。此外，住建部一年一次的供热计量改革大会在不断部署热计量改革的任务，一年至少一次的热计量改革大检查在不断为热计量改革加压。在此阶段，我国采暖区不仅在住建部/世界银行“供热改革与建筑节能”示范城市、住建部可再生能源示范城市、申报国家园林城市、全国文明城市、中国人居环境奖等城市加大了热计量改革力度，而且在其他的城市也纷纷动起来，热计量改革取得了突破性进展：
1.供热计量收费面积已初具规模。截至2012年底，北方采暖地区15个省、自治区、直辖市累计实现供热计量收费面积8.05亿平方米。
2.绝大多数城市已颁布计量热价和收费办法。目前出台供热计量价格和收费办法的地级以上城市达到116个，占北方地级以上采暖城市的93%。山东省、河北省、山西省、黑龙江省、陕西省、吉林省等6省所属地级城市全部出台了供热计量价格。
3.天津市、河北省、山东省、吉林省、山西省、北京市等6个省、直辖市以省、直辖市为单位，起动了热计量改革工作。
4.供热计量强力约束和激励手段开始采用。河北省、山东省等8个省、直辖市将供热计量改革事项纳入了地方性法规或行政规章。济南市、山东省青岛市、北京市、太原市将财政补贴资金与供热计量和节能工作挂钩。银川市规定不按计量收费的，用户有权少交20%热费。吉林省规定凡未出台供热计量收费办法、未建立健全供热计量收费系统、未达到规定计量收费目标的市县，实施“四不一停止”。
5.法律法规基本齐备。一些上位法如《中华人民共和国节约能源法》、《民用建筑节能条例》等对供热计量改革都做出了明确要求。有关的政策法规也基本出齐。
6.城市大规模热计量改革可复制的模式和整套成熟的经验已经形成。经过数年的热计量改革示范项目和示范城市建设，示范城市热计量改革的做法经过多年摸索和完善，已经成熟。大规模推行热计量改革所需的技术支撑和配套政策问题已经解决；热计量改革中出现的常见问题也找到了对策；对部分供热单位思想转弯慢、部分供热主管部门热计量改革力度不够所造成的热计量改革进展缓慢的问题也找到解决办法。形成一整套的可推广和复制的改革经验，进入了基于热计量的为国节能、为民省钱、为企业谋发展的良性循环。我国示范城市热计量改革的主要模式有：第一种模式是政府强制、供热企业服从。无论是国有的，还是民营的供热企业，如果不服从热计量改革，政府都有不同的有效办法来应对。如河北省唐山市市委书记压阵，主管副市长、组织部长、国资委主任、住建局主任组成了热计量改革实施的核心，从气势上和方法上压垮保守思想和各种阻力，各种热计量改革行不通的言论消失得无影无踪，改革进展迅速，事实再次证明我国目前在热计量改革方面不存在技术和政策上过不去的障碍。第二种模式是思想转弯快的供热企业主动改革、政府大力支持。如河北省承德市、甘肃省兰州市榆中县。北京市和辽宁省大连市介于这两种模式之间，既政府要求、供热单位配合，完成许多公建的热计量收费，现在又启动大规模的住宅热计量收费改革试点。
三、世界银行推动中国深化供热改革的设想
1.供热改革的国际经验
东欧国家的热改可以分为两个阶段，首先是供热商品化改革阶段，然后是供热市场化改革阶段。
供热商品化改革阶段主要内容：1）把热由福利变为商品，把暗补变成明补；2）制定两部制热价，实现平方米热价向计量热价形式上的转化；3）制定热计量收费制度，使热计量收费能够平稳和顺利实现；4）制定标准供用热合同，实现规范供热这一商品交易双方的行为和权力义务、保障双方利益、实现相对公平的交易。
供热市场化改革阶段主要内容是供热垄断体制的改革和多层次供热市场的建立。供热垄断一是造成了供热成本“软约束”，是供热企业管理不善、效率低下、供热系统设备和设施老化、技术落后和热耗大、成本高、热价只能上不能下的病根；二是供热市场化的对立面和热计量节能的巨大阻力。所以，此阶段要通过供热垄断体制改革，消除由于垄断造成的供热成本“软约束”的顽疾，消除热力公司由于垄断而形成的对供热改革的巨大阻力。在完成供热垄断体制改革和市场化改革后，全面推行热计量收费和供热节能乃至既有建筑的节能改造的市场机制（节能投资—节省热费—偿还投资）就能够建立起来，在所有的新建和既有建筑上实现热计量收费和供热节能的任务才有可能在6年～7年内完成。
波兰在1995～2002年7年时间里，在通货膨胀率两位数的情况下，一口气完成了采暖费暗补变明补、热计量价格、供热垄断体制改革和热计量收费改革。（未完待续）
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