文/世界银行“供热改革与建筑节能”项目办执行主任 辛坦
2.深化供热改革的设想。
我国迄今为止的供热改革，仍属于供热商品化改革的范畴，供热计量改革仅限于新建和节能改造后的建筑，难度不大，目前在世界银行示范城市成套可复制的经验、改革共识、全面的配套政策、热计量规模等方面已取得突破性进展，只要在供热主管部门建立有效的供热改革组织机制，把推进热计量改革的“强力手段”用上，用2～3年时间在采暖区132个地级市进行供热商品化阶段的改革问题不大。
供热商品化阶段的改革只解决了“两改一保”的问题，热计量也仅限于新建和节能改造后的建筑这么一个很小的范围，一没有涉及计划经济时代留下来的供热体制的要害问题，二没有把热计量推广到量大面广的既有建筑。
我国旧的供热体制最大的问题是“体制不节能”、“技术不节能”和“行为不节能”。表现在：一是垄断体制导致技术进步很慢，使得我国现在的定流量供热系统比发达国家先进的变流量供热系统节能效果差很多；二是垄断体制导致经营管理水平差，缺乏供热系统维修保养的动力和考核，导致新的供热系统变成了旧的系统，旧的系统变成了烂的系统，而烂系统就是能耗很高的系统；三是垄断体制导致经营成本高，热价居高不下，严重影响了能效较高的集中供热面积的扩大。此外，大量的既有建筑还是供热按面积收费，热了开窗散热、屋里没人也不关热，造成能源的巨大浪费。
北欧发达国家的供热能耗是10千克标煤/平方米，还包括全年的生活热水以及夏天的制冷，而我国的供热能耗在30千克标煤/平方米以上，要把我国的高供热能耗降到北欧国家的水平，就必须解决以上谈到的深层次的体制问题，就需要深化供热改革，因为供热节能的前提是供热系统的现代化，而供热系统的现代化的前提是供热体制的现代化。因此，应尽快启动供热市场化化改革阶段的试点工作，以打破供热垄断、建立现代化的供热体制和现代化的供热系统为突破口，来实现我国的供热节能。具体设想如下：
1）建立现代化的供热体制。欧洲发达国家现代化的供热体制的主要特征是：a）竞争性的、市场化的供热体制，包括：纵向的竞争性的供热体制，把从热源到采暖末端的管网切成三段，即热源、一次网和二次网，分别建立不同类型的竞争性的供热市场，实行特许经营制度，通过引入竞争来倒逼供热公司降低供热成本、降低能耗；横向的竞争性的供热机制，打破了集中供热企业的对供热市场的垄断，允许其他采暖方式（小区锅炉、分户燃气采暖和分户电采暖）进入供热市场竞争，以此来遏制集中供热的高成本和高热价；b）有效的供热行业监管体制。包括：以民为本、确保供热市场有效运转的的监管体系和完整的法律体系。涉及的法律和监管机构有两类：一类是反垄断法和供热法，以及相应的监管体系。这两个法实现了两大目标：第一个目标是保护竞争性的供热体制不受到破坏，例如，立陶宛规定产热必须有竞争。有的国家的供热法规定，如果第三方的热价低于现有热源成本，供热公司必须向第三方购买热能。第二个目标是明确了监管机构的职责权限、监管目标、监管内容、监管程序，增加了供热监管机构监管过程的透明度。完成了市场化改革后，东欧国家集中供热行业的管理模式发生了根本性的变革：供热单位与用户自由签订合同，通过反垄断部门对集中供热企业进行制约。匈牙利在供热法里规定的供热监管机构的重要职责是：监督供热企业达到特许经营和供热标准上的要求；与消费者保护机构进行合作，而不是和供热协会合作，处理供热单位和用户间的有关特许经营和供热标准达标与否的纠纷。另一类是消费者保护法和保护机构。有两种常见模式：一种是英国模式，建立的是社会性质的消费者保护组织，如独立于政府监管机构和市政公用企业的“电力消费者委员会”，只代表消费者利益。另一种是德国和芬兰模式，既有民间的消费者保护组织，又有政府的消费者保护机构。德国政府设有消费者保护部。芬兰设立了政府的自由竞争办公室和消费者保护局，根据芬兰的竞争法对区域供热进行监管：
从上图可以看出芬兰的供热监管的主要经验：一是政府设有消费者保护局和自由竞争办公室来负责对供热行业的监管和维护行业次序，保护消费者，体现了以民为本、有效遏制区域供热企业滥用市场优势地位的思想；二是区域供热协会是民间组织，而不是政府机构，体现了削弱区域供热企业市场优势地位的思路；三是热用户出现与热力公司的供热纠纷时，直接找消费者保护局和自由竞争办公室，而不是去法院与供热公司打官司，使得热用户的弱势群体的地位彻底改变了，改变了过去热用户与供热公司打官司时由于一无钱、二无时间精力、三无势力等问题而屡告屡败的问题。这样一来，供热消费者有政府保护机构这一强势，而供热公司有相对的“管网垄断”的强势，二者势均力敌，相互制衡，故能相安无事，供热和谐社会自然能够形成。
根据欧洲成功的建立现代化的供热体制的经验，我国可以进行以下研究和试点：一是在建立纵向竞争性供热体制方面，首先可以在换热站和小区锅炉房以下的庭院管网系统建立竞争性的能源服务体制，10年一个特许服务期，能源服务公司的利益是挣运行管理和计量服务费以及节能收益分享，责任是实施热计量收费、实现节能、保障供热系统不成为烂系统；其次可以在市政一次管网建立竞争性的特许经营体制，产权归市政，10年一个特许经营期，获得特许经营的公司的利益是挣运行管理服务费以及节能收益分享，责任是实施热计量收费、实现节能、保证供热系统不成为烂系统。以此来解决供热成本高、供热系统不可持续的问题；第三是建立大型集中供热热源竞争入网体制。二是在建立横向的竞争性供热体制方面，允许小区燃气锅炉和分户燃气采暖方式与大型集中供热方式竞争。三是在建立有效的供热监管体系方面，首先要设立政府的供热消费者保护机构，以解决供热消费者弱势群体的问题；其次要将供热协会限制为民间组织，政府官员不能在供热协会任职，实现政事分开；第三，要政企分开，国有供热公司要与政府脱钩，与民营企业平等竞争热源或一次管网的经营活动。四是要制定供热反垄断法、供热消费者保护法和供热法，建立完整的供热监管法规体系。
2）建立现代化的供热系统。北欧国家供热能耗较低的现代化的供热系统的主要特征：一是热电联产；二是楼宇换热；三是变流量计量供热系统。而我国供热系统太落后，还是传统的大换热站技术、定流量技术，这种技术的落后体现在大流量小温差、二级管网失调问题难解决、调节困难、无法适应热计量收费带来的行为节能的微小调节等。
3）世界银行进一步推动中国深化供热改革的设想。世界银行为推动我国的供热商品化改革发挥了积极的作用，接下来，应该很好地利用世界银行在推动东欧国家完成供热市场化改革所取得的宝贵经验，为启动和推动我国的供热市场化改革再立新功。初步设想如下：
一是建立现代化的供热系统方面，大力推广热电联产、楼宇换热、变流量计量供热系统三位一体的技术，实现技术节能；
二是建立现代化的供热体制方面，首先在换热站和小区锅炉房以下的庭院管网系统建立竞争性的能源服务体制，以此来解决庭院管网无人管、能耗大、供热不可持续、热计量难推行的问题；其次是允许小区燃气锅炉和分户燃气采暖方式与大型集中供热方式竞争，以此来倒逼集中供热降低成本和热价；第三是建立有效的供热监管体系和建立完整的供热监管法规体系；
三是在推行既有建筑热计量收费方面，研究和实施可推广和复制的热计量改革政策和技术路线，实现行为节能；
四是以城市政府的供热能耗与热计量监管平台为抓手，建立供热节能降耗的奖惩机制，如能源审计、能效考核、碳交易等。首先是对热源和换热站的热量总表、电表和水表的数据实现实时采集和分析，实现政府监管的“千里眼”，及时发现热计量“假收费”、供热运行和能耗不达标的区域；其次是通过能源审计、能效考核、碳交易、能源服务等机制和手段，来解决热计量“假收费”、供热运行和能耗不达标的问题，并通过市场机制来加快推进热计量和既有建筑节能改造，把供热能耗切实降下来。（全文连载完）
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