党的十八届三中全会提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。
排污权是环境产权的主要形式之一。排污权有偿使用和交易工作正在推进。排污权有偿使用和交易制度进展如何?哪些问题阻碍了排污权有偿使用和交易制度的推进?排污许可工作是否得到落实?如何科学地确定排污权价格?针对这些问题，记者采访了江苏省太湖流域主要水污染物排放权有偿使用和交易试点工作办公室和技术组成员、江苏省环境监测中心高级工程师金浩波。
记者：党的十八届三中全会强调了产权的概念，并提出使市场在资源配置中起决定性作用。对于环境保护工作来说，我们非常关注排污权交易制度。随着经济的快速发展，如果低偿甚至无偿地使用排污权，排污量难以得到有效控制，就会导致环境恶化。中国当前排污权有偿使用和交易制度发展情况如何?
金浩波：“十一五”以来，国家批准江苏、浙江、天津、山西、内蒙古、湖北和湖南等地先行开展排污权有偿使用和交易试点。各地相继出台了有关排污权有偿使用和交易方面的政策措施，正在尝试通过排污许可，逐渐从排污指标无偿分配转向有偿分配和通过二级市场转让，污染物也逐渐从化学需氧量、二氧化硫增加到氨氮、总磷和氮氧化物等。同时，各地在法规的制定及政策的实施过程中也遇到了一些困惑，急需在今后的工作中深入研究、逐步完善。
记者：制度的推进需要法律的保障。您曾提到，法律体系建设不完善阻碍了排污权有偿使用和交易制度的推进。能否具体谈谈?
金浩波：我认为，国内排污权有偿使用和交易至今尚未广泛推行，关键就在于国家的政策和法律对排污权尚无明确认定。《环境保护法》没有明确环境是一种资源，也没有提及利用环境资源的概念。
记者：江苏省在排污权有偿使用方面走在了全国前列。既然缺乏法律保障，江苏省是如何推进这项制度的?
金浩波：开展江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点工作，其依据是《江苏省太湖水污染防治条例》以及财政部和环境保护部的有关批复文件。但是想要突破太湖流域地区水污染物范围，则显得依据不够充分。一项好的制度，倘若离开法律规范的支撑，必将难以有效发挥作用。
记者：除了缺乏法律保障之外，还有哪些问题制约了排污权有偿使用和交易制度的发展?
金浩波：还存在一个问题就是与其他政策关联不足。还是以江苏省为例：《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点排放指标申购核定暂行办法》规定，参加排污权有偿使用试点新老企业的允许排污量主要依据“环评批复排污量、排污许可量，同时参考‘三同时’竣工验收实际排放量以及近两年的环境统计数据，还应满足当地环保部门对企业总量削减的要求”。这是排污权有偿使用政策与其他成熟的环境政策——环境影响评价、“三同时”制度及总量控制制度之间有机的关联。虽然考虑了把环境影响评价、排污许可、“三同时”验收等作为排污指标申购核定的主要依据，但具体的参考标准及各自所占的权重仍需要在实践中研究完善，排放权有偿使用要与其他环境政策做好衔接。
记者：排污许可是一项重要的管理手段，可以说做好这项工作是推进排污权有偿使用和交易制度的基础。但是在现实中，发证难、用证难的问题仍然在很多地方存在。您如何看待这一问题?又有哪些建议?
金浩波：排污许可证制度是污染源管理的一项基本制度，是分解、落实企业排污许可量和开展排污权有偿使用和交易的一项重要手段。有偿分配给排污单位的排污指标必须通过排污许可证予以明确。只有通过排污许可证的严格管理，才能掌控排污单位排污指标申购、交易和排污行为。
针对工作过程中存在的部分企业不履行缴费义务的问题，江苏省制定了《江苏省排放水污染物许可证管理办法》，对于实施排污权有偿使用和交易地区，在申领、监管排污许可证过程中，明确了有关排污权有偿使用和交易的工作要求，推进了排污许可工作的开展。
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记者：针对上述问题，您有哪些建议?
金浩波：一是确认排污权有偿使用的合法性。排污权是在总量控制的前提下对环境资源的使用权，这一权利包括利用权、收益权和请求保护权等。明晰产权归属，是解决排污权有偿使用政策瓶颈的关键措施。设立相关的法律条件，为排污权有偿使用奠定法律基础，是目前刻不容缓的工作重点，具体包括：从法律法规上确认排污权、明确排污权有偿使用的规则和管理机构，保证对企业排污权有偿使用过程进行严格、有效的监督管理，确保政策的公平、公正、公开等。
二是加强与其他政策的关联。环境影响评价制度、排污许可证、“三同时”制度以及污染物总量控制制度是开展排污权有偿使用政策的重要依据和管理手段，但上述诸项制度中均未能为排污权有偿使用政策提供关联点。因此，建议将排污权有偿使用和交易制度写入相关的环境政策中。加强排污权政策与其他政策的关联，才能更有效地发挥排污权有偿使用政策的作用。
三是注重政策的公平性。在排污权有偿使用政策执行初期，考虑到政策的可操作性、简易性，通过取均值的方式确定初始分配价格有利于政策的推行，价格基本能反映目前排放标准下企业平均的边际减排成本。然而，各个行业污染治理成本存在巨大差异。从提高减排效率和总量控制的角度，特别是从未来公平的交易来看，分行业、分地区的初始价格应该得到实行，在试点的基础上，逐步过渡到分类价格管理。此外，新老企业申购价格、接管企业和直排企业负担的有偿使用费差异是否合理，也应随政策的推进加以研究和调整。
记者：使市场在资源配置中起决定性作用，确实可以提高效率。但令人担忧的是，一些地方企业的环境违法行为还有很多，环境监管依然薄弱，无法创造公平的竞争环境。您如何看待政府和市场的作用?请以排污权有偿使用和交易为例，谈谈您的看法。
金浩波：的确，排污权有偿使用和交易实施的前提是加强监管。要对企业排污指标和实际排污量进行准确核定，这也是环境管理中需要不断强化的一项工作。各地应加强对污染减排监测体系建设运行的管理，提高监控数据的准确性，确保系统的正常使用和安全运行，强化对在线监测仪的比对监测及对监控数据的有效性审核。
记者：党的十八届三中全会提出，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。确定自然资源的价格有哪些方法?能否以排污权为例谈谈您的观点?
金浩波：目前，已经提出的自然资源的定价方法有影子价格法、机会成本法、边际机会成本法、一般均衡模型等。这些方法虽各有所长，但由于环境容量资源没有现行的市场价格，所以无法借用其他资源(如矿产资源、水资源等)的定价方法。
在这里介绍一种恢复成本法，也称恢复和防护费用法，是指通过将受损环境恢复到原有状态所需成本费用来衡量原环境资源所具价值的方法。在无法直接确定环境容量资源所具价格时，可将恢复环境容量所需的费用，作为环境资源本身所具的最低价值。用恢复成本法衡量环境容量的价值，事实上隐含了两个基本假设：一是假设恢复状态与原有的环境资源功能具有完全替代性;二是恢复成本法衡量的是恢复所需的成本，而不是直接衡量效益，所以必须假设环境容量资源恢复所需的成本就是环境容量资源损失的效益价值。由此，我们可以用市场上真实可测的环境容量资源恢复成本来衡量不具备市场表现形式、无法在市场上直接体现的环境容量资源自身价值。
对于排污权来说，以氮、磷价格为例，首先要确定初始价格。各个行业之间以及行业内部污染治理成本存在较大差异，考虑到在政策实施初期，采用平均成本来确定指标的初始价格有利于政策的推行。但是，从提高污染物减排和总量控制效率的角度，特别是为了做到相对公平交易，有必要逐步实施分行业、分地区的指标初始价格。
为了激励企业治污减排的积极性，排污指标交易指导价格应该高于初始分配价格，但若过高又会偏离其实际价值，导致市场交易成本过高，市场萎缩，由市场来配置资源的作用得不到充分发挥。因此，排污权交易指导价格的确定要考虑污染物处理成本、指标初始价格、市场的活跃度、资源稀缺程度、排污指标持有单位的价格预期等诸多因素，研究制定一个相对合理的价格区间范围。
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