基础设施领域推广PPP模式的“思想脉络”
2016年7月7日，国务院常务会议明确的政府和社会资本合作（PPP）部门职责分工，发展改革部门负责传统基础设施领域PPP工作。
此后，国家发展改革委迅速安排部署，先后下发了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）、《国家发展改革委住房城乡建设部关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资〔2016〕2068号）、《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资〔2016〕2231号）、《国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）、《国家发展改革委农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号）、《国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）、国家发展改革委办公厅印发《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》等一系列文件，进一步明确了职责分工，规范了操作流程，PPP各项政策框架基本完备。
本文旨在梳理基础设施领域推广PPP模式的“思想脉络”，以期理解和掌握发展改革系统推广PPP模式的思路。
一、PPP模式的官方解读和推广意义
PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
经济新常态下，继续做好基础设施领域PPP有关工作，有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生；有利于打破基础设施领域准入限制，鼓励和引导民间投资，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，激发经济活力，增强发展动力；有利于创新投融资机制，推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，积极发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。
二、基础设施领域PPP项目涵盖范围
1、能源领域。包括供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏发电项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目等；油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气（LNG）接收站、石油和天然气储备设施等项目；煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等项目。
2、交通运输领域。包括列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目；公路建设、养护、运营和管理项目，城市地铁、轻轨、有轨电车等城市轨道交通项目；民用运输机场、通用机场及配套机场实施建设等项目；综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、养护、运营和管理项目，交通运输物流公共信息平台等项目。
3、水利领域。包括引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目。
4、环境保护领域。包括水污染治理项目、大气污染治理项目、固体废弃物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理项目；湖泊、森林等生态建设、修复及保护项目。
5、农业领域。包括高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设项目；农业废弃物资源环境利用、示范园区、国家级农产品批发市场等项目；旅游农业、休闲农业基础设施建设等项目。
6、林业领域。包括重点防护林体系建设、国家储备林、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护、森林公园等项目。
7、重大市政工程领域。包括采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁、公共停车场等项目。
三、基础设施领域PPP项目操作模式
PPP模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建—运营—移交（ROT）方式。
1、经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
2、准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3、非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
4、厘清边界条件。对具备完全市场化条件的项目推行PPP模式，应放开市场，实行市场化定价。对不具备完全市场化条件的项目推行PPP模式，存在调价空间的要逐步调整价格，调价不能一步到位的可明确补贴标准。对没有收益或收益较低的项目推行PPP模式，可以政府购买服务、配置相应资源。对收益较高的项目推进PPP模式，要约定社会资本的合理收益。
四、基础设施领域PPP项目操作流程
总的原则：简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实。
（一）项目储备
1、加强规划政策引导。重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，做好基础设施PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理，示范带动，积极稳妥，推动基础设施PPP项目落地。
2、建立基础设施PPP项目库。依托投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库），按照明确的基础设施PPP重点项目范围，做好项目的收集、筛选、入库等工作，建立基础设施PPP项目库。具体操作流程参见国家发展改革委《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》。项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
3、做好项目推介和年度开发。依托本级信息发布平台，挑选条件成熟的项目大力向社会资本推介，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。对列入本地区基础设施PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，纳入PPP项目年度实施计划，并编制PPP项目实施方案。需要使用各类政府投资资金的基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。
4、确定实施机构和政府出资人代表。对于列入年度实施计划的PPP项目，根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为政府授权的PPP项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期论证、实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签订、项目实施监管以及合作期满移交等工作。鼓励政府采用资本金注入方式投资基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。
（二）项目论证
1、做好项目决策。基础设施PPP项目，要依法依规履行投资管理程序，按照实际情况实行审批、核准或备案。政府投资项目的可行性研究报告由发展改革部门审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。纳入PPP项目库的项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
2、编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容应包括项目名称、项目实施机构、项目建设规模、投资总额、主要建设内容、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项等内容。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。
3、PPP项目实施方案审查审批。按照“多评合一，统一评审”的要求，根据项目隶属关系，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应由发展改革部门报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
4、PPP合同草案起草。实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。PPP项目合同应明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，可参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号），并根据当地实际及项目特点，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。
（三）社会资本方选择
1、社会资本方遴选。依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴，要科学合理制定招标方案，严防各类恶意低价中标扰乱市场秩序的行为。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励不同类型的民营企业、外资企业等社会资本方，通过组建联合体等方式投标。鼓励设立由国有资本、民营资本、外商资本共同参与的混合所有制项目公司，鼓励各地采取明确投资比例等方式吸引民营资本参与投资。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，可将相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。
2、PPP合同确认谈判。实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。
3、PPP项目合同签订。实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地发展改革部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。
（四）项目执行
1、项目公司设立。社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
2、项目融资建设。PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
3、运营绩效评价。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，从公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
4、项目移交。对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。项目移交完成后，当地政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。
五、投资回报机制
根据项目类型和特点，采用使用者付费、可行性缺口补贴、政府付费等方式，合理确定社会资本参与基础设施PPP项目建设运营的投资收益。合理收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为基数，并考虑项目建设运营周期长短适当上浮。
（一）使用者付费和可行性缺口补贴类项目
推进基础设施领域的价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，合理确定价格收费标准及调整方式，并通过依法适当延长特许经营年限，提供土地、物业、广告等经营资源配置，落实国家鼓励社会资本进入基础设施领域的税收优惠政策，充分挖掘项目运营商业价值等，建立合理投资回报机制，既要使社会资本获得合理投资回报，也要有效防止政府和使用者负担过重。
（二）政府付费类项目
积极探索优化基础设施项目的多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支持压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。
（三）实行损益分担机制
对通过调整价格、优化资源配置等，经营收入能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，超出社会资本合理收益部分应由政府与社会资本合理分享。探索对因公共利益等原因不能及时调整价格的PPP项目，通过综合考虑投资成本、运营费用和预期用户流量等因素，设定能覆盖社会资本合理收益的“影子价格”，实行溢价共享、亏损共担。对执行价格低于“影子价格”造成的亏损，政府和社会资本按照合同约定合理分摊；对执行价格超出“影子价格”产生的收益，政府与社会资本应合理共享。
六、融资支持措施
（一）发挥金融机构作用
加强与政策性银行、商业银行、保险、基金等金融机构的合作对接，做好沟通交流和信息共享，协调金融机构加大对基础设施PPP项目的融资支持。完善保险资金等机构资金参与PPP项目的投资机制，鼓励金融机构通过债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设。发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目的融资效率。
（二）设立投资引导基金
鼓励探索与金融机构设立基础设施领域PPP引导基金，支持PPP项目建设运营。引导相关企业或私募基金发起设立专项用于PPP项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其他社会资本参与，通过市场化运作支持PPP项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，提供持续的投融资服务。鼓励各类创业投资、产业投资等股权投资基金参与PPP项目投资、建设，拓展政府和社会资本合作投融资渠道。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等，拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。
（三）推动融资机制创新
鼓励金融机构创新信贷业务，支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议等质押担保贷款业务。探索利用工程供水、供气、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。支持PPP项目开展股权和债券融资，探索利用应收账、收益权等开展资产证券化融资，具体操作办法参见《国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）。鼓励符合条件的社会资本通过引入战略投资者，发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。
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