在实施积极财政政策的大背景下，推广政府和社会资本合作模式(PPP)备受关注。2016年，PPP迅速推进，项目加快落地，成为拉动投资、提升公共服务的重要途径。
专家预测，2017年，财政政策将更加积极有效，PPP会迎来“落地之年”，推广规模更大，政策体系更健全，立法进程也更快。
落地速度明显加快
大力推广PPP模式，开始于2013年底。仅仅3年多的时间，PPP发展成项目规模庞大、政策体系相对完善的改革事业。在2016年，PPP更是以“加速度”迅猛推进。
“在经济新常态背景下，在推动市场于资源配置中起决定性作用的关口，PPP已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。”中国财政科学研究院副研究员樊轶侠说。
财政部连续3年推出三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域。
目前，从实际情况看，示范项目整体进展良好。除了国家层面的大力推进，各个省份从完善工作机制和制度体系到推进项目规范实施，也都持续积极发力。比如浙江省政府成立了由省领导担任召集人的PPP工作联席会议制度，全省录入财政部PPP综合信息平台项目273个，总投资4330亿元，同时还建立了全省PPP推荐项目库，2015年、2016年分三批发布171个PPP推荐项目。
“各个省份都加大了政策支持力度，不少地方通过省级财政部分地方财政联合银行共同出资的方式设立PPP融资引导基金，建立省级PPP项目以奖代补资金，加大相关奖补力度。”樊轶侠说。
政策体系日渐完善
在推广PPP模式伊始，相关政策文件还很少。经过3年多的发展，PPP制度体系已基本成型。
在2015年5月国办转发三部委关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见之后，有关部门密集推出相关制度。目前，PPP模式操作指南、PPP项目合同指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引和综合信息平台信息公开管理文件都已出台。
去年9月份，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理作出规定。
“新规将PPP模式下的财政承诺纳入中期财政规划和预算管理范围，有利于保障合作各方合法权益。当前应确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性和公信力，注重或有债务监控。”樊轶侠表示。
各部门间协同推进PPP改革工作，比如，财政部并会同有关部门印发在市政公用、水污染防治等领域推广PPP模式的实施意见;联合国家发展改革委出台关于进一步做好PPP有关工作的通知，着力加强部门协调配合。
2016年10月份，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，加大PPP模式推广应用力度。财政部副部长史耀斌表示，在污水处理、垃圾处理领域，要坚定推行PPP模式强制应用试点工作，力争新建项目100%采用PPP模式。
业内人士认为，PPP模式因其项目周期长、投资额大等独特性需要在适宜的金融市场环境下生存和成长，PPP项目资产证券化将是未来金融资本和投资机构的重要投资领域。
“为了调动参与各方的积极性，亟需在项目公开透明、合同履约、组织管理模式，以及定价机制与合理分担风险等方面出台更有针对性的措施。建议政府各相关部门协调合作，进一步优化服务、转变职能，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。”瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说。
改革进入深水区
2016年PPP各项工作稳步推进，各方参与热情日益高涨，PPP项目迎来了“落地年”。与此同时，当前PPP改革工作进入“深水区”，实践中的一些问题也显现出来。“PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。”史耀斌说。
引导民营资本参与提供公共服务，是PPP改革工作的主要任务之一，尽管不少地方着力鼓励民营资本参与PPP，但现实中民营资本参与率仍然不高。
“我们在调研中发现，不少地方绝大部分PPP落地项目都是国有企业作为社会资本方参与。”樊轶侠认为，民营资本参与率低有其现实原因，包括投资回报率低、一些地方政府对民企参与PPP项目存在顾虑、法制环境不够清晰等。
樊轶侠举例说，某地的市政道路PPP项目，技术难度很低，招投标中却明确提出了20年以上行业经验、多项国际证书、行业顶级资质、净资产40亿元以上等高要求，设置典型的“玻璃门”。
“虽然推出的PPP项目中不乏优质项目，但是这些项目往往投资金额巨大、投资期限长达20年至30年，需要较为稳定的经济与政策环境作支撑才能预测收益。但在改革转型期大背景下，市场环境不确定，民营企业顾虑较多。”樊轶侠说。
对于民营资本参与度不高的问题，张连起认为，应该推动PPP项目公开透明，建议强化基于互联网的政府公开招标，确保竞争机制发挥作用，通过“选择做合适的人做最合适的事”，保证政府、社会资本、大众利益的最大化。
樊轶侠还认为，目前PPP运作的高要求与人才队伍能力不协调。“全面、深入、规范推广运用PPP模式是近年才开始的。近年来，有关部门构建了一整套新制度、新规则，无论政府、企业还是中介机构都有一个学习、适应和运用的过程。”
目前PPP的规则体系还主要限于部委政策文件，提高规范层次、推进立法成了现实需要。“由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。”史耀斌曾透露。
“PPP立法难点是在它的前端，包括发起程序、监督管理体制等。发起程序实操当中程序很多，从提出项目到物有所值评价和财政可承受能力论证、政府审批等，环节比较多。立法既要结合实操中的问题，又要考虑政府和社会资本双方的积极性，形成一套适应现实、针对性强的规则体系。”樊轶侠认为。（文/曾金华）
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