“煤改电、煤改气等散煤替代的补贴是有一定期限的，大部分是3年左右，3年后如何可持续推进，需要认真对待这一问题。”在近日召开的第四届中国散煤综合治理大会上，国务院参事室特约研究员吴吟说。
2017年5月，财政部、住房和城乡建设部、环境保护部、国家能源局4部门联合发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，重点支持京津冀及周边地区“2+26”城市，首批确定了12个试点城市，试点示范期为3年。
2018年，《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》印发，试点范围扩展至京津冀及周边地区“2+26”城市、张家口市和汾渭平原城市。目前散煤治理中的“双替代”工作主要依靠政府补贴推进，在此基础上，3年后如果补贴不再，散煤会复烧吗？这一关系到散煤治理效果的问题，成为关注焦点。
家住河北省邯郸市丛台区的退休职工老梁，近日为即将到来的冬季取暖算了一笔经济账。“双替代的3年补贴，现在已经结束了。如果未来没有补贴，按照我现在居住的60平方米左右小屋计算，一个取暖季大概要花费2600元左右。相较烧煤时一个取暖季花费1100元，也是可以承受得起的。”然而，老梁话锋一转，“我们这里位处城乡接合部，周边农村的农民自家房屋面积大，如果没有补贴，农民的经济压力变大，复烧散煤的可能性就会增大。”
今年上半年，大气污染防治形势依然严峻。6月13日，生态环境部就2018-2019年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等6市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战力度有所放松，部分问题出现反弹。
其中，廊坊和保定散煤复烧问题突岀。保定市在2018年-2019年采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范、划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性。生态环境部在2019年初抽查发现，保定市已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离于监管之外。
一些地方散煤复烧原因何在？
“客观来说，散煤治理在近年来取得了积极、重要的成效。2018年取得的控煤成绩有目共睹。”吴吟说。散煤之所以出现复烧，受多方因素影响。如局部地区、特定时段的清洁能源短供；受工期进度影响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；居民的传统观念和取暖习惯等。在本次论坛发布的《中国散煤综合治理调研报告2019》（以下简称《报告》）中，煤控研究项目分析师李雪玉指出：“在诸多因素中,清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不平衡是关键。”
《报告》项目组经过调研，对“四省八市民用散煤”进行分析,在参与居民收入调研的1775个农村清洁取暖改造用户中,统计出居民年收入小于5万元的占比92%，其中年收入小于3万元的占比达47%。
“目前，在北方清洁取暖试点城市中，农村居民年人均可支配收入范围是1万元-1.8万元。借鉴英国燃料贫困定义，合理的燃料支岀占比大约是5%，农村居民户均供暖费用可承受范围在1500元/年-2500元/年。”环境规划院公共财政与投资研究部投资绩效评价室主任宋玲玲表示。
而根据《报告》中对“四省八市民用散煤”的调查结果，“居民的普遍支出意愿不超过2000元。参与报告调硏的945户‘双替代’居民中，32%的用户实际支出（政府补贴后）超过2000元，其中30%的用户实际支出在2000元-5000元之间。”李雪玉告诉记者，“也就是说，成本对于居民的取暖行为有较大影响。”
如何优化补贴方式？
目前，清洁取暖试点城市补助方式采用中央财政投入+地方配套资金的方式。补贴方式中，存在一些问题。
比如，中央补助标准按照直辖市、省会城市、地级市的行政单位进行补贴，未充分体现城市差异性。同属于地级市，保定的改造任务是廊坊市的2.9倍，而中央财政的资金投入都是每年5亿元。再如，清洁取暖试点城市补助资金在中央财政奖补资金的基础上，以地方政府补贴资金为主。2019年完成示范期所有改造任务后，若仍沿用目前补贴水平，地方政府补贴压力将持续加大。
那么，应如何进一步优化补贴方式，采用合理的成本分担模式？
“一方面，改进补贴标准。从按行政级别的补助标准转变为按单位改造面积或改造户数的固定产出补贴标准，并充分考虑各城市经济社会发展不平衡和财力差异较大的情况，补贴应朝经济困难地区倾斜，建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。”宋玲玲表示，“另外，建立绩效补贴机制。目前中央对试点城市的清洁取暖补贴缺少奖励机制。建立绩效补贴机制，可以对绩效评估结果为‘优秀’的城市给予额外的奖励资金。”
在成本分担模式上，清洁取暖成本应在中央政府、地方政府、清洁取暖相关企业（城燃公司、地方电力公司、供暖公司等）以及居民消费者之间合理分担。“可以按照建设成本和使用成本进行分担。在燃气管网建设、电网建设、清洁热源气源建设等方面，政府、企业承担主体责任。对于已实施‘双替代’居民的清洁取暖使用成本，原取暖方式的成本由居民承担，额外增加的部分由政府、企业和居民共同承担。财政补贴一部分，电网或燃气公司承担一部分，承担比例需分城市、分技术，经过详细经济调研后确定。”李雪玉解释说，“为了弥补电网和燃气公司，政府可给予企业其他政策支持，如优化电力市场交易，优先将低价电力销售给‘煤改电’配电网公司等。”
此举将有助于强化企业在清洁取暖领域的主体地位。《报告》指出，北方清洁取暖应逐步形成“企业为主、政府推动、居民可承受”的局面，鼓励民营企业进入清洁供暖领域，鼓励社会资本设立产业投资基金，投资清洁取暖项目和技术研发。
相关链接
河南省鹤壁市
建筑节能改造先行，清洁取暖补初装不补运行
河南省鹤壁市政府结合当地实际情况，选择空气源风机和生物质供暖作为清洁取暖改造的技术路径，确定了只补初装不补运行的补贴政策。
在热源侧方面，低温空气源热风机设备补贴标准为3000元/户-6000元/户，居民承担1100元/户或2500元/户；生物质清洁取暖炉具设备补贴标准为4700元/户以上，居民承担1000元/户。
在用户侧方面,建筑节能改造按照建筑面积补贴，村民缴费10元/平方米，中央资金补贴70元/平方米，市级财政补贴10元/平方米，建设资金不足部分由县区财政承担，剩余由财政资金补贴，围护结构改造农民实际承担费用基本不超过1500元/户。农村既有公共建筑能效提升工程，按照建筑面积财政补贴95元/平方米，剩余部分由被改造单位承担。
从鹤壁清洁取暖用户的实际支出成本来看，农村“热源侧”及“用户侧”同步改造户均成本控制在1.45万元左右(热源侧平均8500元左右、用户侧平均6000元左右)。其中，居民用户初始投资支付不超过4000元。
在运行费用方面，按照居民用户采暖季平均取暖时长为100天、每天设备使用时间为8小时-10小时、单台低温空气源热风机平均耗电0.561度/小时初步估算，冬季农村居民户均取暖成本在800元-1200元左右。无论是初始投资，还是后期运行使用,均在可承受范围内。
山东省阳信县
探索财政可承受的长期补贴机制
阳信县隶属于山东省滨州市，县内家具产业企业较多。立足于丰富的生物质资源,阳信县编制了《生物质清洁取暖总体规划》,规划并推行了生物质燃料+专用炉具户式取暖、生物质燃料+生物质锅炉分布式取暖、生物质热电联产集中供暖等3种供暖模式。2017年-2018年,阳信县共实施生物质改造2.5万户，其中生物质燃料+专用炉具户式取暖方式占75%，约1.875万户。
阳信县综合考虑当地资源，对成本和补贴做了初步测算。相比“煤改气”“煤改电”，生物质清洁取暖改造成本低，平均每户改造成本为5500元，采暖季每吨生物质燃料120元，按照取暖季户均用量两吨计算，单位采暖季每户运行成本2400元。如果运行费用财政补贴20%，居民实际运行支出就可以控制在2000元以内。目前改造规模两万户,未来持续推进清洁取暖改造7万户，每年运行费用财政补贴支出预计不超过5000万元，不超过一般公共预算支出的2%。
数据来源于《中国散煤综合治理调研报告2019》
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