独家解读！《关于促进地热能开发利用的若干意见》

地热走上可持续发展康庄大道

--《关于促进地热能开发利用的若干意见》解读

文/罗佐县

2021年国家发改委等八部门发布《关于促进地热能开发利用的若干意见》（以下简称《意见》），就我国地热产业近中长期发展目标、重点任务以及管理体制和保障措施作了详实的阐释。《意见》是继2013年《关于促进地热能开发利用的指导意见》、2017年《地热能开发利用“十三五”规划》之后又一针对地热发展的重磅文件，对新时代我国地热产业发展具有重要的指导意义。结合目前我国经济社会发展的大环境以及地热产业发展现状判断，此次《意见》出台具有如下几个特点和积极影响。

自2020年以来，国内一些地区开始对地热产业重点是地热供暖说“不”，关停了一些运行数年的地热井，曾导致之前依靠地热供暖的部分住户冬季供暖出现问题。地方政府关停这些地热井无可厚非，主要是因为被关停的地热井基本都是问题井，这些地热井开采不回灌，导致环境污染和地面沉降等系列环境事件。生态保护是一道红线，也是发展的底线，不能触碰。

2021年依然有地方政府在加大力度整改关停地热井。大规模的关停地热井容易造成地热产业发展的负面舆论，容易让地热事业走向低潮。关停地热井期间，关于地热产业究竟还能走多远的悲观情绪一度在地热人心中弥漫。尽管国内有很多地热开发利用的成功案例比如地热开发利用的“雄县模式”及“雄安模式”，但负面舆论一旦出现，成功案例的正面形象往往会被负面潮流所淹没，舆论不讲道理，只喜欢抓眼球。在这一特殊时期，《意见》出台可以说是及时雨。

《意见》提出各级能源主管部门在会同各相关部门编制可再生能源发展规划时，要将地热能开发利用有关情况包含在内。要根据水资源保护要求、地热资源禀赋、清洁能源需求和生态环境保护要求，确定本地区地热能开发利用目标、布局和实施方案。《意见》的出台犹如拨开迷雾见青天，给地热产业一个定心丸，稳定了地热发展大局。

《意见》明确提出了地热今后五年的发展目标，地热供暖和发电规模均较之前有大幅提升。《意见》提出到2025年，各地基本建立起完善规范的地热能开发利用管理流程，全国地热能开发利用信息统计和监测体系基本完善；地热能供暖（制冷）面积比2020年增加50%；在资源条件好的地区建设一批地热能发电示范项目，全国地热能发电装机容量比2020年翻一番；到2035年，地热能供暖（制冷）面积及地热能发电装机容量力争比2025年翻一番。2020年全国地热供暖制冷面积大致在14亿平米。按照《意见》规划，到2025年预期达到21亿平米，那么到2035年要达到42亿平米。2020年全国地热装机容量为50MW，按照规划，到2025年预期达到100MW，到2035年达到200MW。

首先是管理流程规范被作为发展目标提出来非常有深意和现实意义。可以说是对当前地热发展“乱象”的一个回应，也可以说是警示。地热产业要发展，但不是无原则、无条件的发展，需要规制，需要建立科学的信息平台，优化决策流程程序，助推地热产业走上健康轨道。

其次是借势发展地热供暖产业。“十三五”时期地热产业发展目标的核心指标是供暖面积较2015年增加11亿平方米，其中浅层供暖面积增加7亿平米，中深层增加4亿平米，发电装机达到500兆瓦。2020年的统计数据显示，“十三五”期间我国中深层地热供暖面积超额完成目标，达到4.8亿平米；浅层供暖新增面积由于种种原因只完成了规划目标的60%，发展形势总体尚可接受。此次《意见》提出2025年供暖面积在2020年基础上增长50%，可以说是借力“十三五”期间的发展惯性，让地热供暖的发展保持必要的速度。

再次是补地热发电的“课”。发电新增装机容量较规划目标差距较大，“十三五”期间仅增加了20MW的装机容量。地热发电不及预期一方面受资源条件影响，另一方面受适合地热发电的地区电力供应相对充分不重视发电影响，比如青海、西藏和云南在“十三五”期间电力供应平稳，还有稳定的电力输出。地方政府出于发展经济的需要，更有意发展地热旅游，对于地热发电并未投入更多的注意力。不过“十四五”时期的外部环境会发生较大变化。新型电力系统的构建、双碳目标下各省的碳减排任务落实以及近两年发生的电力供应紧张会促使各地重视可再生电力系统稳定性建设。

作为可再生能源家族的一员，地热发电具有运行小时稳定、不受季节和气象条件影响的优势，是建设新型电力系统较为现实的选择。新型电力系统若想“打铁还靠自身硬”，得重视核电、地热发电、储能以及火电调峰等稳定性电源。《意见》就地热发电提出了较2020年翻番的目标，同时提出在在西藏、川西、滇西等高温地热资源丰富地区组织建设中高温地热能发电工程，鼓励有条件的地方建设中低温和干热岩地热能发电工程。支持地热能发电与其他可再生能源一体化发展。目标紧扣时代需要，路线立足产业发展实际，具有现实意义，发展干热岩发电事业体现出一定的前瞻性。

《意见》在阐述地热产业发展重点任务时对地热产业各环节均有涉及，体现了发展的均衡性与系统性。关于地热勘查，《意见》提出根据资源环境承载能力和水资源开发利用条件，会同水行政主管部门对地热资源开发利用的可行性、适宜性、开发利用总量和开发强度进行总体评价，以地热田为单元确定地热资源开发利用规模的思路。同时提到跨省级行政区域的大型地热田调查评价由国家公益性地质调查机构组织实施。要求在此基础上，科学合理确定开采限量、矿业权，引入企业开展后续勘查和开发利用工作。《意见》专门强调了资源承载力，同时要求勘查部门会同水行政部门就地热开发关键问题进行系统总体评价，提出地热开发利用过程中须遵循“等量同层回灌”“取热不耗水”“最大程度减少对地下土壤、岩层和水体的干扰”“资源落实、永续利用”的原则，体现了尊重自然、和谐发展的基本理念。

关于开发路线，《意见》分浅层和中深层两个层次，从因地制宜开发利用角度对地热在全国的发展路径做了规划。首先是浅层地热开发利用，《意见》强调了京津冀地区的深浅结合，旨在扩大地热在北方的利用范围；提出在长江中下游地区发展地表水水源热泵形式的供暖制冷，在有条件的地区发展土壤源地源热泵供暖制冷，同时推进云贵地热开发利用，高质量满足不断增长的南方地区供暖需求。《意见》描述的发展地热供暖是对近年南方地区发展冬季供暖呼声的有力回应，体现了以人为本的民生情怀。关于中深层地热开发利用，《意见》提出在京津冀、山西、山东、陕西、河南、青海、黑龙江、吉林、辽宁等区域继续稳妥推进中深层地热能供暖。鼓励开展中深层地热能集中利用示范工作，示范不同地热资源品位的供暖利用模式和应用范围，探索有利于地热能开发利用的新型管理技术和市场运营模式，鼓励推广“地热能+”多能互补的供暖形式。

《意见》强调推广新技术，体现了坚持科技兴地热的发展思路。《意见》鼓励各地在进行资源评估、环境影响评价和经济性测算的基础上，根据实际情况选择“取热不耗水、完全等量同层回灌”或“密封式、无干扰井下换热”技术，避免对地下水资源和环境造成损害。这些技术都是近些年地热行业在探索和发展中形成的新技术。关于新技术运营的形式，《意见》提出在有条件地区建设地热项目示范区的思路，本着提及综合利用原则，鼓励各地开展地热能与旅游业、种养殖业及工业等产业的多层次地热利用，坚持地热能梯次开发利用以及地热能开发运营与数字化、智能化发展相结合，鼓励总结各地区可复制、效果好的地热能开发实践经验，及时推广典型案例。

地热产业在长期的发展过程中遇到了诸多问题，其中地热水即作为矿产管理也作为水管理的矛盾比较突出，比较有代表性。中深层地热的特殊性决定了矿产管理部门和水行政管理部门必须对地热同时进行管理。由于对地热矿业权和水资源管理条款的理解存在分歧，导致地热矿业权申请、审批等程序复杂，一定程度上影响到地热产业的良性发展。此次《意见》就此问题作出明确说明，提出对于涉及地热能登记、取水许可审批项目，要求各有关主管部门采取数据共享、集中审批、多部门审批协同联动等方式，优化审批流程，提高审批效能。

《意见》同时提出满足地下水保护与管理政策要求、涉及取水的，应开展水资源论证，向具有管辖权的水行政部门申领取水许可证。鼓励地方优化地热矿业权和取水许可的办理流程、精简审批要件。为促进地热产业快速发展，《意见》鼓励各级政府和发改、财政、自然资源、水行政、住房和城乡建设、生态环境、能源主管部门等出台有利于地热能开发利用的财政、金融政策等；研究利用现有渠道对地热能供暖项目给予财政支持；鼓励和支持企业加强技术创新，共同营造有利于地热能开发利用的政策环境。

双碳目标的出台以及相关举措的跟进，地热开发利用的空间理论上被拓宽，但地热产业的发展同时面临新挑战、新要求，迫切需要地热人撸起袖子加油干，发挥好地热资源的可再生及绿色优势，不断提升地热产业的发展水平与效率， 为地热产业赢得更为广阔的发展空间。

注：原文刊登于2021年10月刊《中国地热》杂志

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